Iran is a nation with two governments
Amir Taheri /Asharq Al Awsat
Friday, 28 Nov, 2014
There has been no official announcement, but the negotiations that started in Geneva last year may have landed Iran with two governments.
The de jure government is headed by “Supreme Guide” Ali Khamenei and his entourage acting behind a façade that includes the presidency and the Islamic Majlis (parliament). Its authority and responsibility are defined in the Constitution which, though often violated, remains a point of reference.
A de facto government has emerged alongside that de jure government in the shape of a bizarre animal named the P5+1 group. By buying into the so-called Geneva agreement, or “Joint Plan of Action,” the de jure government implicitly recognized the authority of the de facto government on a range of issues. The seven month extension of the joint action plan in Vienna last week reaffirmed that.
The P5+1 have been granted the right of oversight on a range of issues. In diplomatic jargon, this is called “droit de regard,” a French term applied when a nation grants outside powers a say in its affairs. Though it does not amount to a veto, droit de regard allows outsiders scope for shaping a nation’s policies.
What are the rights that Tehran has implicitly granted to this parallel, or de facto, outside authority?
The first is the right to impose sanctions.
Under Presidents Khatami and Ahmadinejad, Iran’s position was that the six layers of sanctions imposed most notably by the United States and the European Union were both illegal and unjust. Iran demanded their lifting outright as a precondition for negotiating on other subjects, notably the nuclear issue.
Under President Rouhani, those sanctions are still regarded as unjust, but no longer as illegal.
Rouhani’s implicit acceptance of the legality of the sanctions is demonstrated by his readiness to link their abrogation to concessions by Iran. Under the Joint Plan of Action, Iran granted 23 concessions in exchange for 11 promises from the P5+1, legalizing the sanctions.
The P5+1 speaks of keeping the sanctions in place for anything up to 25 years, to test Iran’s goodwill. Rouhani wants to shorten that to five years. But if something is illegal for 25 years it must also be illegal for five years, or five minutes for that matter.
Something else has also happened.
Under Khatami and Ahmadinejad, Iran regarded the encounter with the P5+1 as an exchange of views, not formal negotiations. The Iranian side was never led by a Cabinet minister who represented national sovereignty but by an appointed official whose task was to listen to the views of the P5+1 and inform them of Iran’s views but not to conduct negotiations affecting national sovereignty.
That method was not chosen because Khatami and Ahmadinejad wanted to be awkward. They acted in accordance with diplomatic practice established since the Treaties of Westphalia in the 17th century. As a sovereign nation, Iran cannot negotiate with an informal body that lacks any legal status.
The P5+1 is an ad hoc group that succeeded the so-called EU+3 consisting of the foreign ministers of Britain, France and Germany. The P5+1 was born in the residence of then-British Foreign Secretary Jack Straw in London in 2006. Neither version of this ad hoc group secured any legal status. It has no mandate from the United Nations, the European Union or even individual member states.
Khatami and Ahmadinejad knew that international treaties are negotiated and, if possible, concluded on the basis of strict legal equality between the parties concerned, in accordance with the Charter of the United Nations.
If nothing was signed in Geneva last year or in Vienna last week it is because the P5+1 have no authority to sign anything on behalf of anybody. All that the P5+1 can do is to recommend steps to their respective governments. We shall face the same situation in seven months’ time.
Having ceded part of its sovereignty, Iran has found itself on a slippery slope to further losses in that respect.
Here are just a few instances:
• The P5+1 have a say in how much oil Iran is allowed to export.
• They have a say in how much of its oil income Iran can access at any given time.
• They decide what Iran should spend its own money on.
• With talk of “dual use,” they influence Iranian industrial policy across the board by controlling imports of technology, machinery and spare-parts even for civilian purposes.
• Through inspection of ships and airliners, they exercise “oversight” on Iranian exports and imports.(Last year the German Customs office seized dozens of cargoes destined for Iran.)
• The group restricts and modulates Iran’s access to capital markets while supervising Iranian foreign payments through measures against the Central Bank of Iran.
• More than 4,000 projects are frozen in Iran because foreign companies are not prepared to invest or provide the technology needed until sanctions are lifted. (On Monday Rouhani told a TV station in Tehran that foreign companies told him that nothing can be done until sanctions are lifted).
• Even foreign nations not involved in the sanctions system observe them in practice. India withdrew from a project for a gas pipeline from Iran. China dropped out of a scheme to develop a major Iranian port on the Gulf of Oman. Japan withdrew from a giant petrochemical project.
• The Iranian foreign minister is obliged to report to the P5+1 periodically. Remarkably, he does not report to the Iranian parliament.
• Using the nuclear issue, the group seeks a say in Iran’s armament industries, ostensibly to prevent development of missile warheads capable of carrying nuclear payloads.
• They decide which Iranian students abroad can receive stipends.
• They decide how much uranium Iran can enrich and to what degree.
• They decide which Iranian officials and businessmen are allowed to travel abroad.
• They decide what international conferences Iranian scientists can attend.
• They have a say in who Iran appoints as ambassadors. Four nominations were vetoed last year, including that of the Iranian Ambassador to the United Nations.
What is remarkable is that while Iran has frozen its nuclear industry since last year, the P5+1 has allowed the sanctions’ machine to continue operating as before. Since November 2013, the US and the EU have decreed 108 new sanctions against Iranian companies, businessmen, scientists and even universities while imposing fines on 13 international banks and companies for dealing with Iran.
True, the P5+1 agreed to release some 7 billion US dollars in frozen Iranian assets. At the time of writing this article, 4.8 billion US dollars have actually been released. However, in the same period, a further 12 billion US dollars of Iranian income has been frozen. From now until July, the P5+1 will release 700 million US dollars a month while, at the same time, freezing 1 billion US dollars each month. This means a net total of 300 million US dollars of Iranian assets being frozen each and every month.
Is it not time for Iranians to ponder the consequences of a policy that could put their nation under foreign tutelage for years, if not decades?
إيران.. دولة وحكومتان أمير طاهري/الشرق الأوسط
28.11.14
لم يخرج أي إعلان رسمي، غير أن المفاوضات التي بدأت في جنيف العام الماضي يمكن أن تكون قد قسمت إيران إلى حكومتين. الحكومة الشرعية القانونية وعلى رأسها المرشد الإيراني علي خامنئي وحاشيته الذين يتصرفون من خلف الكواليس التي تشمل فيما تشمل مؤسسة الرئاسة ومجلس الشورى الإسلامي. وقد تحددت سلطاتها ومسؤولياتها بموجب دستور البلاد الذي، غالبا ما يُنتهك، لا يزال يُعتبر من النقاط المرجعية هناك. وإلى جانب تلك الحكومة الشرعية القانونية برزت إلى الوجود حكومة الأمر الواقع في صورة حيوان عجيب يسمى مجموعة (5+1). ومن خلال التعاطي مع اتفاق جنيف المزعوم أو «خطة العمل المشترك»، اعترفت الحكومة الشرعية بصفة ضمنية بسلطان حكومة الأمر الواقع وفق مجموعة من القضايا. ويؤكد ذلك تأكيدا التمديد الأخير في فيينا لـ«خطة العمل المشترك» ولمدة سبعة أشهر أخرى. مُنحت مجموعة (5+1) حق الإشراف على مجموعة من القضايا. وبالمصطلح الدبلوماسي، فإن ذلك يُسمى (le droit de regard) وهو مصطلح فرنسي يعني «حق التفتيش» وينطبق حينما تمنح الأمة للقوى الخارجية حق إبداء الرأي في شؤونها الداخلية. وعلى الرغم أن ذلك الحق لا يرتقي إلى مستوى حق النقض (الفيتو)، فإن ««حق التفتيش» يخول للقوى الخارجية مجالا لتشكيل سياسات البلاد.
فما هي الحقوق التي منحتها طهران ضمنا إلى السلطة الخارجية المناظرة، أو سلطة الأمر الواقع كما أشرنا؟
أولا، حق فرض العقوبات.
في عهد رئاسة السيد خاتمي وأحمدي نجاد، كانت إيران اتخذت موقفا حيال الطبقات الستة من العقوبات المفروضة على الأخص من قبل الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي بأنها عقوبات غير قانونية وغير منصفة على حد سواء. وطالبت إيران بالرفع الفوري لتلك العقوبات كشرط أساسي ومسبق قبل التفاوض على أية قضايا أخرى، وعلى الأخص كذلك، القضية النووية.
أما تحت عهد السيد حسن روحاني، لا تزال تلك العقوبات تُعتبر غير منصفة، ولكن لم تعد تحمل صفة عدم القانونية من جديد.
فقبول السيد روحاني الضمني لمشروعية تلك العقوبات بدا جليا من خلال استعداده لربط إبطال تلك العقوبات بامتيازات من جانب إيران. وبموجب خطة العمل المشترك، منحت إيران 23 امتيازا في مقابل 11 وعدا من جانب مجموعة (5+1)، مما يشرعن ويقنن للعقوبات المفروضة.
تتحدث مجموعة (5+1) عن الاحتفاظ بفرض العقوبات لفترة قد تصل إلى 25 عاما، لاختبار حسن النوايا لدى إيران. ويريد السيد روحاني تقليل تلك الفترة إلى خمس سنوات فقط. ولكن إذا كان الأمر غير قانوني لمدة 25 عاما فمن باب أولى أن يظل كذلك لمدة خمس سنوات، أو خمس دقائق إزاء تلك القضية.
هذا وقد حدث شيء آخر.
في عهد رئاسة السيد خاتمي وأحمدي نجاد، اعتبرت إيران التواصل مع مجموعة (5+1) من قبيل تبادل وجهات النظر والآراء، وليس من قبيل المفاوضات الرسمية.
لم يكن على رأس الجانب الإيراني رئيس للوزراء قط، والذي يمثل السيادة الوطنية، ولكن كان يترأسه أحد المسؤولين المفوضين الذي كانت مهمته الاستماع إلى وجهات نظر مجموعة (5+1) وإبلاغهم بوجهات النظر الإيرانية ولكن من دون إجراء المفاوضات التي تؤثر على السيادة الوطنية الإيرانية.
تصرف السيد خاتمي والسيد أحمدي نجاد وفقا للأعراف الدبلوماسية التي أسست منذ معاهدات ويستفاليا في القرن السابع عشر. وكون إيران دولة ذات سيادة، فلا يمكنها التفاوض مع كيان غير رسمي يفتقد إلى أية وضعية قانونية.
ومجموعة (5+1) ما هي إلا جماعة مخصصة لغرض معين خلفت ما كان يسمى بالمجموعة الأوروبية الثلاثية التي كانت تضم وزراء خارجية بريطانيا وفرنسا وألمانيا. وقد نشأت في مقر إقامة جاك سترو، وزير الخارجية البريطاني في ذلك الوقت من عام 2006. وفي كل إصداراتها، فإن تلك المجموعة المخصصة لغرض ما، لم تتمتع بأي وضع قانوني.
إذا لم يتم التوقيع على أي شيء في جنيف خلال العام الماضي، أو في فيينا خلال الأسبوع الماضي، فذلك يرجع بالأساس إلى أن مجموعة (5+1) لا تتمتع بأية سلطة للتوقيع على أي شيء بالنيابة عن أي أحد. ولسوف نواجه ذات الموقف بعد مرور الأشهر السبعة المزعومة.
بعد تنازلها عن جزء من سيادتها، وجدت إيران نفسها على رأس منحدر زلق يستنزف منها المزيد من الخسائر في هذا المسار.
وإليكم بعض الأمثلة:
* مع الحديث عن «الاستخدام المزدوج» فإنهم يؤثرون على السياسة الصناعية الإيرانية عبر جميع المجالات من خلال التحكم في التقنيات، والآلات، وقطع الغيار، حتى الموجه منها لصالح الأغراض المدنية.
* لمجموعة (5+1) الرأي في مقدار النفط الذي يُسمح لإيران بتصديره.
* للمجموعة الرأي في مقدار الدخل النفطي الإيراني الذي يمكن للدولة الوصول إليه في أي وقت.
* للمجموعة حق تقرير ما ينبغي على إيران إنفاقه من أموالها.
* من خلال التفتيش على السفن والطائرات، فإنهم يمارسون «الإشراف» على الصادرات والواردات الإيرانية. (صادر مكتب الجمارك الألمانية العام الماضي عشرات البضائع الموجهة إلى إيران).
* تُقيد المجموعة وتُنظم وصول إيران إلى أسواق رأس المال في حين تُشرف المجموعة على المدفوعات الخارجية الإيرانية من خلال تدابير تتعارض مع البنك المركزي الإيراني.
* تم تجميد أكثر من 400 مشروع في إيران بسبب أن الشركات الأجنبية غير مستعدة للاستثمار أو توفير التقنيات المطلوبة حتى رفع العقوبات. (أخبر السيد روحاني يوم الاثنين التلفزيون الرسمي الإيراني أن الشركات الأجنبية أخبرته أنه لا يمكنهم فعل أي شيء حتى يتم رفع العقوبات).
* حتى الدول الأجنبية غير المشاركة في العقوبات المفروضة على إيران تعمل على مراقبة تلك العقوبات عمليا؛ إذ انسحبت الهند من مشروع لإنشاء خط أنابيب الغاز من إيران. وأوقفت الصين خطة كانت تهدف إلى تطوير ميناء إيراني كبير على خليج عمان. وانسحبت اليابان من مشروع ضخم للبتروكيماويات.
* يتعين على وزير الخارجية الإيراني تقديم تقرير إلى مجموعة (5+1) بصفة دورية. واللافت للنظر هنا، أنه لا يرفع مثل ذلك التقرير إلى البرلمان الإيراني.
* تسعى المجموعة من خلال استخدام القضية النووية إلى أن يكون لها كلمة في الصناعات التسليحية الإيرانية، وهو أمر في ظاهره يبدو لمنع إيران من تطوير الرؤوس الحربية القادرة على حمل الرؤوس النووية.
* تقرر المجموعة أيا من الطلاب الإيرانيين في الخارج الذين يحصلون على رواتب.
* تقرر المجموعة مقدار اليورانيوم الذي ينبغي على إيران تخصيبه وإلى أي درجة.
* تقرر المجموعة أيا من المسؤولين ورجال الأعمال الإيرانيين المسموح لهم بالسفر إلى الخارج.
* تقرر المجموعة أيا من المؤتمرات الدولية المسموح للعلماء الإيرانيين بحضورها.
* للمجموعة الكلمة فيمن تعينه إيران من سفراء بالخارج. وقد اعترضت المجموعة على أربعة ترشيحات حلال العام الماضي، بما في ذلك سفير إيران إلى الأمم المتحدة.
اللافت للنظر أنه في حين أن إيران قد جمدت بالفعل ببرنامجها النووي، إلا أن مجموعة (5+1) قد خولت لماكينة العقوبات بالعمل كما كانت. ومنذ نوفمبر (تشرين الثاني) 2013، قضت الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي 108 عقوبات جديدة ضد الشركات، ورجال الأعمال، والعلماء الإيرانيين، وحتى ضد الجامعات الإيرانية، في حين فرضا غرامات على 13 بنكا وشركة دولية بسبب التعامل مع إيران.
ومن الصحيح كذلك، أن مجموعة (5+1) وافقت على الإفراج عن 7 مليارات دولار من الأصول الإيرانية. وحال كتابة تلك السطور، تم الإفراج الفعلي عن 4.8 مليار دولار منها. ومع ذلك، وفي نفس الفترة، جرى تجميد 12 مليار دولار من الدخل الإيراني. ومن الآن وحتى يوليو (تموز)، سوف تُفرج مجموعة (5+1) عن 700 مليون دولار كل شهر. وفي نفس الوقت، ورغم ذلك، سوف تُجمد المجموعة مليار دولار كل شهر. وصافي ما تجنيه إيران سوف يكون 300 مليون دولار من دخلها كل شهر. أليس ذلك بالوقت الذي يفكر فيه الإيرانيون بالعواقب المترتبة على السياسة التي قد تُخضع دولتهم تحت الوصاية الخارجية لعدة سنوات، إن لم تكن لعقود؟
