Qatar’s not-so-charitable record on terror finance
September 26/14/Washington Institute/The Hill
By Matthew Levitt, contributor
As the United States cobbles together an international coalition of the willing to take the fight to the Islamic State in Iraq and Syria (ISIS, which now calls itself the Islamic State), senior U.S. officials have stressed the importance of employing soft power tools alongside military airstrikes. In particular, any effort to confront and ultimately defeat ISIS will have to include renewed focus on tackling ISIS financing. This, however, demands a truly international effort that will be only as successful as its least effective partner.
Enter Qatar, a tiny but wealthy Gulf state with a penchant for coddling up to Islamist movements from Palestinian Hamas and Libyan Islamist militias to the Afghan Taliban. In March, Department of the Treasury Under Secretary David Cohen singled out Qatar as an especially “permissive jurisdiction” for terrorist financing. Qatari oversight is so lax, Cohen noted, that “several major Qatar-based fundraisers act as local representatives for larger terrorist fundraising networks that are based in Kuwait.” Not wanting to expose sensitive intelligence, Cohen pointed to press reports that Qatar not only supports Hamas but also extremist groups operating in Syria. “To say the least,” he concluded, “this threatens to aggravate an already volatile situation in a particularly dangerous and unwelcome manner.”
Now, under steadily increasing pressure over charges that Qatar continues to fund extremists in Syria and Iraq, Qatari Emir Sheikh Tamim bin Hammad al Thani took it upon himself to personally assure German Chancellor Angela Merkel that his regime does no such thing. But even he conceded that “such organizations are partly financed from abroad,” so Qatar has now issued a new law creating a new agency empowered to regulate charities in the kingdom that are engaged in politics, send money overseas or receive foreign contributions.
This, of course, is a welcome first step in the right direction, but it will only amount to anything if the new law is actually implemented and enforced. Unfortunately, Qatar — like several other Gulf countries — has a history of introducing such laws with great fanfare but little or no follow-through or enforcement.
In 2004, Qatar passed a law criminalizing terror financing, established a Financial Intelligence Unit (FIU), and founded the Qatari Authority for Charitable Activities (QACA). Another law, passed in 2006, expanded charitable oversight and gave additional authorities to the Ministry of Civil Service and Housing Affairs. All positive steps, but by the time an International Monetary Fund (IMF) mutual evaluation team came to inspect Qatar’s anti-money laundering and counter-terror finance (AML/CFT) regime two years later, it found significant problems. The IMF reported that terrorist financing was criminalized in Qatar, “but in a limited way.” The administrative order creating the FIU, it transpired, was inconsistent with Qatar’s anti-money laundering law. A system requiring the disclosure of currency transported across the border was assessed by the IMF as being “neither implemented nor effective.” And despite having authority to confiscate, freeze or seize funds tied to money laundering or terror finance, not a single confiscation had been ordered because not a single money laundering charge had been brought before the courts. To the contrary: The IMF reported that it appeared that “on one occasion, the [Qatari] authorities offered safe harbor to a person designated under [United Nations terrorism designation list] UNSCR 1267. No actions were taken with respect to this person’s funds or other assets.”
In a surreal encounter in 2009, this author experienced firsthand Qatar’s penchant for passing legislation and considering the matter closed without any implementation or enforcement. In a meeting with Qatari officials in Doha, this author asked how the Qatari FIU assessed the compliance of local Hawalas (informal money transfer businesses common in the region) with a then-new law requiring Hawalas to register with the government or shut down. The official explained — with a straight face — that there appeared to be no Hawalas operating in the country since none had registered with the authorities as required under the new law. In fact, the official had an identical conversation with IMF assessors just a few weeks earlier. Highly skeptical that not a single Hawala operated in the country, IMF experts returned to their hotels and asked expatriate foreign workers how they sent money back to their families in their home countries. Their answers were hardly surprising: “Hawalas.” The IMF team returned to the official with a long list of Hawalas operating openly in Qatar, required the government submit an updated section of its report on this issue to the IMF, and stressed the need to actually implement and enforce new laws.
The following year Qatar passed still another AML/CFT law, this time specifically requiring prosecutors to freeze funds of U.N.-designated terrorist organizations. A National Anti-Terrorism Committee (NATC) was empowered to designate terrorists independently of the U.N., but no designations were made as of 2013. While Qatar requires financial institutions to file suspicious transaction reports, Qatar’s FIU has referred to the public prosecutor a grand total of one case for investigation as of November 2013.
Fast forward to Qatar’s latest recommitment to provide regulatory oversight of its charitable sector. This law was ready in draft form last year, but was only passed now under significant international pressure. Last year, the State Department noted that “formally” the Qatari Ministry of Labor and Social Affairs monitors and licenses nongovernmental charitable organizations and requires their foreign partners to submit to a vetting and licensing process. Formally. In fact, this has not happened, in part because so long as charities operated within the Qatar Financial Center (QFC), they were exempt from having to register or be subject to supervision.
In its latest annual report on terrorism trends, the State Department politely described Qatar’s oversight of local donations to foreign organizations as “inconsistent” and more bluntly characterized implementation of the country’s AML/CFT law as “lacking” and marred by “significant gaps.” In the words of one U.S. official, the Qatari attitude to date is often that “a law has been passed, and therefore the problem has been solved.” It should therefore not surprise that last December the Treasury Department added Abd al-Rahman al-Nu’aymi, a Qatari academic and businessman, to its terror list, noting he “ordered the transfer of nearly $600,000 to al-Qa’ida via al-Qa’ida’s representative in Syria, Abu-Khalid al-Suri, and intended to transfer nearly $50,000 more.” An equal opportunity terror financier, Treasury reported that al-Nu’aymi also sent funds to al Qaeda in Iraq (now called ISIS), to al Qaeda in the Arabian Peninsula (AQAP) and to al-Shabaab in Somalia.
To date, implementation and enforcement have not been a component of Qatar’s approach to these issues. Instead, Qatar routinely stresses to investors and critics alike the passage of laws that, on paper, appear robust but are almost never implemented or enforced.
In and of itself, the passage of this latest law is therefore unremarkable. Qatar has passed similar laws in the past, without acting on any of the authorities the laws gave to its departments and agencies. It was the day after announcing the new law that the Qatari emir informed the German chancellor that “Qatar has never supported and will never support terrorist organizations.” Having the charity regulations on the books is an essential first step; however, it must be implemented. The proof in the pudding will not be when Qatar opens the doors of a new charity oversight agency, but rather when that agency takes action against the terror financing that is indeed taking place within the country.
Levitt is the Fromer-Wexler scholar and director of the Stein Program on Counterterrorism and Intelligence at the Washington Institute for Near East Policy. He is the author of Hezbollah: The Global Footprint of Lebanon’s Party of God (Georgetown University Press, 2013).
سجل قطر مع الجمعيات غير الخيرية وتمويل الإرهاب
ماثيو ليفيت/ ذي هيل
27 أيلول/سبتمبر 2014
في الوقت الذي تمهد فيه الولايات المتحدة الطريق أمام تشكيل ائتلاف دولي مستعد لمواجهة «الدولة الإسلامية في العراق والشام» («داعش»، التي تسمي نفسها الآن «الدولة الإسلامية»)، شدد مسؤولون أمريكيون كبار على أهمية استخدام وسائل التأثير والإقناع إلى جانب الضربات العسكرية. إن أي جهد لمواجهة «داعش» والقضاء عليها يجب أن يشمل بشكل خاص تركيزاً متجدداً على رصد مصادر تمويلها، لكن ذلك يتطلب جهداً دولياً حقيقياً يعتمد نجاحه على أقل الشركاء فعالية.
وهنا يأتي دور قطر، دولة خليجية صغيرة لكن غنية تميل إلى التودد للحركات الإسلامية بدءاً من «حماس» في فلسطين إلى الميليشيات الإسلامية في ليبيا وصولاً إلى حركة طالبان في أفغانستان. وفي شهر آذار الماضي، ذكر نائب وزير الخزانة الأمريكية ديفيد كوهين بأن قطر،على وجه الخصوص، تعطي “صلاحية سامحة” لتمويل الإرهاب. ولاحظ كوهين أن الرقابة القطرية متساهلة لدرجة أن”عدداً من من الممولين الذين يتخذون من قطر مقراً لهم يعملون كممثلين محليين لشبكات أكبر لتمويل الإرهاب مقرها الكويت.” وأضاف كوهين، الذي لم يشأ أن يكشف عن معلومات استخباراتية حساسة، إلى تقارير صحافية تشير إلى أن قطر لا تدعم «حماس» فحسب، بل أيضاً تنظيمات متشددة تعمل في سوريا. وختم قائلاً، “إن أقل ما يمكن قوله هو أن ذلك يهدد بتفاقم وضع منفجر بطريقة خطرة بشكل خاص وغير مرغوب بها.”
اليوم، وبعد ضغوطات متزايدة ومتواصلة نتيجة اتهامات بأن قطر مستمرة بتمويل المتشددين في سوريا والعراق، اتخذ أمير قطر الشيخ تميم بن حمد آل ثاني على عاتقه طمأنة المستشارة الألمانية أنجيلا ميركيل بأن نظامه لا علاقة له بكل ذلك. لكن حتى الشيخ تميم اعترف بأن “تلك التنظيمات ممولة بشكل جزئي من الخارج،” لذا فقد أصدرت قطر قانوناً جديداً لتشكيل هيئة ناظمة للجمعيات الخيرية المحلية التي تشترك بالعمل السياسي أو ترسل الأموال إلى الخارج أو تحصل على مساهمات من الخارج.
هذه بالطبع خطوة أولى مرحب بها بالاتجاه الصحيح، بيد أنها لن تأتي بالنتائج المرجوة إذا لم يتم تطبيق القانون وإنفاذه. لسوء الحظ، فإن قطر، كما هو الحال في دول خليجية أخرى، لها تاريخ بسن قوانين مماثلة وإحداث جلبة حوله من دون متابعة أو تطبيق.
في عام 2004، أقرت قطر قانوناً لمكافحة تمويل الإرهاب وأسست وحدة استخبارات مالية وأنشأت الهيئة القطرية للأعمال الخيرية. وأقرت قانوناً آخر عام 2006 وسّع الرقابة على الجمعيات الخيرية وأعطى سلطات إضافية لوزارة الخدمة المدنية والإسكان. لا شك أن تلك خطوات إيجابية، لكن حين قدِم فريق تقييم مشترك من “صندوق النقد الدولي” للتدقيق بعمليات مكافحة غسل الأموال وتمويل الإرهاب بعد عامين على ذلك القانون، برزت مشاكل كبيرة. وجاء في تقرير الصندوق إن تمويل الإرهاب يعدّ جريمة في قطر “لكن تعريفه يبقى محدوداً.” وتبين أن المرسوم الإداري الذي أنشأ وحدة الاستخبارات المالية غير مطابق لقانون مكافحة غسل الأموال في قطر، حيث وجد التقرير أن النظام الذي ينص على الإعلان عن أي أموال تنقل عبر الحدود “غير مطبق وغير فعال.” وعلى الرغم من امتلاكها الصلاحية لضبط الأموال المرتبطة بعمليات غسل الأموال أو تمويل الإرهاب وتجميدها وحجزها، إلا أن أي عملية من هذا النوع لم تتم باعتبار أن أي قضية غسل أموال لم ترفع أمام المحاكم. وأشار التقرير إلى أنه، وعلى العكس، فقد “أتاحت السلطات [القطرية] ملاذاً آمناً لشخصية ورد اسمهاعلى [قائمة الإرهاب العالمية] القرار 1267 وأن أي إجراءات لم تتخذ بحق أموالها أو أصولها.”
وفي حادثة سريالية عام 2009، اختبر الكاتب بشكل مباشر ميل قطر لتمرير القوانين وسنّها من دون تطبيقها أو إنفاذها. وفي لقاء مع مسؤولين قطريين بالدوحة، سأل الكاتب كيف تقوم وحدة الاستخبارات المالية بتقييم تطابق الحوالات المحلية (عمليات تحويل الأموال غير الرسمية المنتشرة في المنطقة) والقانون الجديد آنذاك الذي ينص على وجوب تسجيل الحوالات المالية لدى الحكومة أو إغلاقها. أكد المسؤول بحزم أنه وبما أنه لم يتم تسجيل أي حوالة كما ينص القانون الجديد، فذلك يعني أن ما من حوالات تجري في قطر. وكان المسؤول قد أجرى المحادثة ذاتها مع مقيّمي صندوق النقد الدولي قبل بضعة أسابيع، غير أن خبراء الصندوق الذين ساورتهم شكوك كثيرة بعدم حصول حوالات، عادوا إلى فنادقهم وسألوا عمال أجانب كيف يرسلون الأموال إلى عائلاتهم في بلادهم. وكان الجواب متوقعاً: عبر “الحوالات.” عاد الخبراء إلى المسؤول مع قائمة بأسماء مؤسسات الحوالات التي تعمل علناً في قطر وطلبوا من الحكومة تقديم قسم محدث من تقريرها حول المسألة لصندوق النقد وشددوا على ضرورة تطبيق القوانين الجديدة وإنفاذها.
في العام التالي، أقرت قطر قانوناً جديداً في مجال مكافحة غسل الأموال وتمويل الإرهاب يوجب بشكل خاص على الادعاء تجميد أموال المنظمات التي تضعها الأمم المتحدة على قائمة الإرهاب. وأعطيت لجنة مكافحة الإرهاب الوطنية صلاحية تحديد الإرهابيين بشكل مستقل عن الأمم المتحدة، غير أن اللجنة لم تسجل أي منظمة بدءاً العام 2013. وفي حين تلزم القوانين المرعية المؤسسات المالية تسجيل تقارير تحويل مشبوهة، إلا أن وحدة الاستخبارات المالية لم تحِل إلى الادعاء سوى قضية واحدة للتحقيق منذ تشرين الثاني 2013.
أمّا إذا نظرنا إلى إعلان قطر الأخير الذي أعادت التأكيد فيه التزامها فرض الرقابة على قطاع الأعمال الخيرية، نرى أن مسودة القانون كانت جاهزة منذ العام الماضي لكن القانون لم يقر إلا بعد ضغوطات دولية كبيرة. وكانت وزارة الخارجية الأمريكية قد لاحظت العام الماضي أن وزارة العمل والشؤون الاجتماعية تراقب المنظمات الخيرية غير الحكومية وتعطيها التراخيص “رسمياً” وتلزم الشركاء الخارجيين بالخضوع للتدقيق والترخيص. غير أن ذلك لم يحدث ويعود السبب جزئياً إلى أن الجمعيات الخيرية التي تعمل ضمن المركز المالي في قطر معفاة من التسجيل أو الرقابة.
وفي التقرير السنوي الأخير لوزارة الخارجية الأمريكية عن الاتجاهات الإرهابية وصفت الوزارة عملية إشراف قطر على التبرعات المحلية للمنظمات الخارجية بأنها “غير متناسقة”، وهو تعبير منتقى بدقة، ووجدت أن تطبيق السلطات القطرية لقانون مكافحة غسل الأموال وتمويل الإرهاب بأنه “ناقص” وتشوبه “ثغرات كبيرة.” وبحسب أحد المسؤولين الأمريكيين، فإن موقف قطر حتى اليوم يكتفي “بتمرير قانون وتكون المشكلة قد حلت”. من هنا، ليس من الغريب أن تضع وزارة الخزانة الأمريكية الأكاديمي ورجل الأعمال القطري عبد الرحمن النعيمي في كانون الأول على قائمة الإرهاب، وأشارت إلى أنه “أمر بتحويل نحو 600 ألف دولار لـ تنظيم «القاعدة» عبر ممثل لها في سوريا هو أبو خالد السوري، وكان ينوي تحويل 50 ألف دولار إضافية.” وذكرت الخزانة أن النعيمي لم يبخل على تنظيمات أخرى بالمال وأرسل أموالاً لـ تنظيم «القاعدة في العراق» (التي تعرف الآن بـ «داعش»)، وإلى تنظيم «القاعدة في جزيرة العرب» وحركة «الشباب» في الصومال.
وحتى الآن، ما زال تطبيق القوانين وإنفاذها لا يشكل مكوناً هاماً في مقاربة قطر لتلك المسائل، وتشدد السلطات القطرية للمستثمرين والنقاد على السواء بأنها تشرّع القوانين، وهي قوانين تبدو على الورق متماسكة وصارمة غير أنها لا تطبق أو تنفذ.
ويشكل تمرير القانون الأخير في قطر أمراً عادياً حيث إن السلطات القطرية أقرت قوانين مشابهة في الماضي دون أن تتخذ الإجراءات التي أجازتها القوانين لدوائرها وأجهزتها. وجاء تأكيد أمير قطر للمستشارة الألمانية بعد يوم من إعلان القانون الجديد أن “قطر لم ولن تدعم المنظمات الإرهابية أبداً”. إن سنّ القوانين التي ترعى الأعمال الخيرية خطوة لا بد منها، لكن في نهاية المطاف تبقى الحاجة لتنفيذها. أمّا الاختبار الأكبر فلا يكمن في أن تفتتح قطر هيئة رقابة على الأعمال الخيرية، بل في أن تتخذ تلك الهيئة إجراءات بحق عمليات تمويل الإرهاب الحاصلة في البلاد.
ماثيو ليفيت هو زميل فرومر- ويكسلر ومدير برنامج ستاين للاستخبارات ومكافحة الإرهاب في معهد واشنطن
