Israel Confronts the Iran Nuclear Deal
Michael Herzog/Washington Institute/July 29, 2015
Israelis fear that the deal will legitimize Iran as a nuclear threshold state, embolden its highly destabilizing role in a volatile Middle East, and trigger nuclear proliferation and a conventional arms race in the region. The Iran nuclear deal was met in Israel by an atmosphere of gloom, in stark contrast to the widespread celebration in the West and Iran. Prime Minister Binyamin Netanyahu characterized it as “a bad mistake of historic proportions,” the cabinet unanimously rejected it, and leading opposition figures joined in slamming it. Ensuing opinion polls indicated that more than 70 percent of Israelis believe the deal is dangerous and will not block Iran from obtaining a nuclear weapon.
Such reactions are not surprising, since Israelis believe the stakes are higher for them than for anyone else. Unlike the United States, Israel regards Iran and its radical axis as the most serious threat to its national security — an assessment based squarely on Tehran’s extreme ideology, its calls for eliminating Israel, its nuclear and regional ambitions, and its heavily armed proxies on Israel’s borders (including Hezbollah and its estimated 100,000 rockets). Israelis do not believe the nuclear deal signifies a fundamental shift in Iran’s strategic orientation, and they question the U.S. administration’s resolve to block the regime’s ambitions.
WHY ISRAELIS ARE CRITICIZING THE DEAL
The agreement distances Iran from the capacity to produce a nuclear weapon for the next ten to fifteen years, rolling back its capabilities and instituting measures to curb and monitor the nuclear program in a comprehensive and intrusive manner. Tehran may be discouraged from brazenly breaking out to nuclear military capabilities in the next few years, since doing so would explicitly defy major international stakeholders in a high-profile, formally enshrined agreement.
Yet buying this time and political space has come at a heavy price. The deal allows Tehran to maintain its nuclear infrastructure and advance its nuclear technical capabilities with international help. At the same time, Iran will be invited back into the community of nations, empowered politically and financially, and ultimately legitimized as a nuclear threshold state, with license to reduce breakout time to near zero fifteen years from now amid relaxed inspections.
Furthermore, certain deficiencies in the agreement may give Iran room to push the envelope as it has done for years, encroaching on the established breakout time before the deal’s expiration. Prior to year ten, Iran will be allowed to research and produce advanced centrifuges, acquire nuclear-related commodities and services, and develop ballistic missiles capable of delivering nuclear weapons. Meanwhile, the monitoring and verification regime will exclude short-notice inspections of undeclared sites. Iran is to be given at least twenty-four days’ notice, and the International Atomic Energy Agency must inform it in advance about the purpose of requested inspections at such sites — giving Tehran an excuse to stall and time to potentially cover up most nuclear activities, especially those that do not involve fissile material or are conducted in small facilities. Moreover, the heavier sanctions are to be lifted in a matter of months, removing significant leverage before Iran is sufficiently tested. And it is not clear that this lifting is conditioned on Tehran satisfactorily addressing all concerns regarding the “possible military dimensions” of its program, which is essential for a credible inspections baseline.
For Iran, the price seems worth paying. The regime — which has thus far been careful not to risk the consequences of breaking out — can see the value of putting its nuclear ambitions on hold while gaining international recognition of its program and enjoying the power-projection benefits of a nuclear threshold state, all while boosting its regional standing and normalizing its international status. In addition to extending the regime’s longevity, these gains could put it in a significantly better position — politically, financially, militarily, and technologically — to cross the critical threshold down the line, with no guarantee that it will be stopped. In Israel’s eyes, this is a highly risky gamble.
Israel also takes seriously the potential unintended consequence of cascading nuclear proliferation in the Middle East. Any of the regional actors who feel threatened by Iran and do not sufficiently trust American assurances — such as Saudi Arabia, Turkey, and Egypt — may seek the same status granted to Tehran.
There is no less concern about the deal’s regional implications. In a Middle East characterized by general meltdown, crumbling states, and violent sectarian strife, empowering Iran through a nuclear deal is akin to pouring fuel on the fire. The agreement represents legitimization, improved political standing, and access to considerable financial resources — along with the $100-150 billion to be unfrozen by international banks, Israeli intelligence estimates that Iran stands to gain several hundred billion more from sanctions relief. These gains will likely embolden the regime’s destabilizing activities in the region, which are not controlled by the Iranian officials who signed the deal. Such activities include arming Shiite proxies, playing the Shiite sectarian card, supporting designated terrorist groups, fueling subversion, and launching cyberattacks. Enabling Iran to expand its support for Hezbollah or its role as a spoiler in Israel’s shaky relations with the Palestinians could prove particularly challenging.
Therefore, while the deal focuses on the nuclear dimension, Israel and many of its Arab neighbors cannot ignore its prospective impact on Iran’s nonnuclear policies. The agreement itself blurs some of these lines, for example by committing to lift sanctions on Iranian entities that are highly active in the realms of terrorism (e.g., the Islamic Revolutionary Guard Corps-Qods Force and numerous banks) or conventional weapons. Iran will have more funds and motivation to arm itself (along with its proxies, as described above), and lifting the UN arms embargo in the next five years will only exacerbate the situation. Even apart from the potential for nuclear proliferation, major regional actors who feel threatened by Iran will seek conventional deterrent tools to counter it, creating an accelerated arms race into which Israel will inevitably be dragged. Russia will likely fuel this race on the Iranian side, and the United States on the other side by “compensating” its traditional allies.
Going forward, regional actors expect Washington to broaden the narrow focus it assumed throughout the negotiations and adopt a comprehensive, assertive strategy to stem Iran’s hegemonic ambitions. Yet Israelis question whether things will change once the agreement is implemented, since the United States will be heavily invested in the deal’s success and may seek to expand cooperation with Iran beyond fighting the so-called “Islamic State”/ISIS — possibly shifting away from its traditional allies in the process.
Perhaps the biggest concern is the belief that Washington’s enforcement tools against Iran have significantly eroded. There is a broad consensus in Israel that the U.S. administration could have secured a better agreement by projecting enhanced deterrence and showing less evident eagerness for a deal. Instead, however, it consistently devalued American and Israeli military options, then presented a false binary choice between a deal and war. Leverage on Iran will now be considerably weakened, since the agreement promises to bring early sanctions relief, boost the nuclear program’s cyberdefense capabilities, and complicate any future reimposition of sanctions. Indeed, the mechanism for “snapback” sanctions is cumbersome, applies to only exceptional cases of flagrant violations (i.e., undefined cases of “significant non-performance”), includes a grandfather clause that is open to interpretation, and implicitly expires after a decade. Moreover, as with any enforcement tool, applying this mechanism will require political will — a commodity that Israelis fear may be in short supply once trade restrictions are lifted and Western officials weigh the agreement’s explicit threat of Iranian noncompliance if sanctions are reimposed.
No one knows whether the deal will have a positive transformative effect on Iran over the long run. That is a hopeful bet. Whatever the case, Israelis do not believe that sufficient safeguards are in place if things go wrong.
IMPLICATIONS FOR U.S.-ISRAELI RELATIONS
The new reality forced on Israel will limit its immediate options to highlighting the deal’s dangers and deficiencies — in diplomatic circles, the court of public opinion, and Congress — and reinforcing mutual interests with other regional actors who dislike the deal. Plans for actively thwarting Iran’s nuclear program, though still in place, will presumably have to wait so long as Tehran does not dangerously advance its capabilities.
While most Israelis agree on the deal’s risks, there is a policy debate on how best to address them, especially in the American theater. Some believe that the deal is a fait accompli and fighting it head-on would exact a political price on crucial U.S.-Israel relations. In their view, Israel should instead embark on a quiet dialogue with the Obama administration to secure assurances and understandings. Conversely, the decisionmakers strongly believe that Israeli concerns are not taken seriously enough — given the high stakes, they believe it is imperative to sound an unequivocal critical voice in the current public debate, which may ultimately lead to serious discussion of the risks.
If the nuclear deal is implemented, it will be tested over the years, but so will U.S.-Israeli relations. For now, the relationship is characterized by a clash of worldviews, but the two allies will have to seriously discuss Israel’s strategic concerns once the dust settles. In particular, they should seek common ground in addressing the deal’s weak links, revamping deterrence against Iran’s destabilizing regional policies, providing assurances about what will happen once the deal expires, and enhancing Israel’s margins of security.
Brig. Gen. Michael Herzog, IDF (Ret.), is The Washington Institute’s Milton Fine International Fellow and former head of the IDF’s Strategic Planning Division. He recently authored the Institute report “Contextualizing Israeli Concerns about the Iran Nuclear Deal.”
إسرائيل تواجه صفقة إيران النووية
مايكل هيرتسوغ/Washington Institute/July 29, 2015
29 تموز/يوليو 2015
تلقت إسرائيل الاتفاق النووي الإيراني وسط أجواء مظلمة تتناقض بشكل كبير مع الاحتفالات واسعة النطاق في الغرب وايران. فقد اعتبر رئيس الوزراء الإسرائيلي بنيامين نتنياهو أن الاتفاق “خطأ فادح بأبعاد تاريخية”، بينما رفضه مجلس الوزراء الإسرائيلي بالإجماع، وانتقدته شخصيات بارزة في المعارضة. وفي هذا السياق، أشارت استطلاعات الرأي التي أعقبت التوقيع على الاتفاق بأن أكثر من 70 في المائة من الإسرائيليين يعتقدون أن الصفقة خطرة وأنها لن تمنع إيران من الحصول على سلاح نووي.
ومثل هذه الردود ليست مفاجئة، ذلك لأن الإسرائيليين يعتقدون أن المخاطر بالنسبة إليهم أعلى من تلك التي قد تُحيق بأي طرف آخر. وعلى عكس الولايات المتحدة، تعتبر إسرائيل أن إيران ومحورها المتطرف يشكلان أخطر تهديد لأمنها القومي – وهو تقييم يستند مباشرة على أيديولوجية طهران المتطرفة، ودعوتها للقضاء على إسرائيل، وطموحاتها النووية والإقليمية، ووكلائها المدججين بالسلاح على حدود إسرائيل (بمن فيهم «حزب الله» بترسانته من الأسلحة المختلفة التي يُقدر أنها تضم 100,000 صاروخ). كما ولا يعتقد الإسرائيليون أن الاتفاق النووي يدل على تحول جذري في التوجه الاستراتيجي لإيران ويشككون في عزم الإدارة الأمريكية على كبح طموحات النظام الإيراني.
لماذا ينتقد الإسرائيليون الاتفاق النووي
يُبعد الاتفاق من قدرة إيران على إنتاج سلاح نووي على مدى السنوات العشر إلى الخمس عشرة القادمة، ويحد من قدراتها [النووية]، ويضع التدابير لتقييد البرنامج النووي ومراقبته بطريقة شاملة ومعمّقة. لذا قد تثبط عزيمة طهران في تجاوز العتبة النووية بتبجح لبلوغ قدرات عسكرية نووية في السنوات القليلة المقبلة، لأن ذلك من شأنه أن يتحدى صراحة أطرافاً دولية رئيسية في اتفاق رفيع المستوى منصوص عليه رسمياً.
لكن اكتساب هذا الوقت والمجال السياسي كان له ثمنه الباهظ. فالاتفاق يسمح لطهران بالحفاظ على بنيتها التحتية النووية وتعزيز قدراتها التقنية النووية بمساعدة دولية. وفي الوقت نفسه، ستتم دعوة إيران من جديد إلى المجتمع الدولي، وسيتم تعزيزها سياسياً ومالياً، ليتم إضفاء الشرعية عليها في النهاية كدولة على حافة العتبة النووية تتمتع برخصة للتقليص من فترة تجاوز هذه العتبة لتقترب من الصفر وذلك بعد خمسة عشر عاماً من الآن، وسط عمليات تفتيش مخففة.
بالإضافة إلى ذلك، إن بعض أوجه النقص في الاتفاق، قد تفسح المجال أمام إيران للوصول إلى أقصى الحدود الممكنة تماماً كما فعلت لسنوات، وتؤدي إلى تخطّي الفترة المحددة لتجاوز العتبة النووية قبل إنتهاء مدة الاتفاق. فقبل السنة العاشرة، سيُسمح لإيران بالقيام بعمليات البحث والإنتاج المتعلقة بأجهزة الطرد المركزي المتقدمة، والاستحواذ على السلع والخدمات ذات الصلة بالأسلحة النووية، وتطوير صواريخ باليستية قادرة على حمل أسلحة نووية. وفي الوقت نفسه، سيستبعد نظام المراقبة والتحقق عمليات التفتيش المفاجئة للمواقع غير المعلنة. إذ يجب أن تُعطى إيران إشعاراً قبل ما لا يقل عن أربع وعشرين يوماً، ويجب على «الوكالة الدولية للطاقة الذرية» إبلاغها مسبقاً عن الغرض من تفتيش مثل هذه المواقع، مما يُعطي طهران ذريعة للمماطلة والوقت لتقوم ربما بإستار معظم الأنشطة النووية، ولا سيما تلك التي لا تشمل المواد الانشطارية أو تجري في المنشآت الصغيرة. إلى جانب ذلك، ستُرفع العقوبات الأشد صرامة في غضون أشهر، مما يزيل نفوذاً كبيراً قبل أن يتم اختبار إيران بما فيه الكفاية. وليس من الواضح إذا كان رفع العقوبات موضع البحث سيكون مشروطاً بقيام طهران بمعالجة كافة دواعي القلق بصورة مرضية، بشأن “الأبعاد العسكرية المحتملة” لبرنامجها، وهو أمر ضروري لقاعدة عمليات تفتيش حقيقية.
وبالنسبة لإيران، يبدو أن الثمن يستحق دفعه. إذ يمكن للنظام، الذي كان حتى الآن حريصاً على عدم المخاطرة [فيما ستسفر عنه] عواقب تجاوز العتبة النووية، أن يرى قيمة وضع طموحاته النووية جانباً بينما يكسب الاعتراف الدولي ببرنامجه ويتمتع بمزايا استعراض القوة كدولة على حافة العتبة النووية، وفي الوقت نفسه يعمل على تعزيز مكانته الإقليمية وتطبيع مكانته الدولية. وبالإضافة إلى تمديد طول أمد حكم النظام، يمكن لهذه المكاسب أن تجعله في وضع أفضل بكثير – سياسياً ومالياً وعسكرياً وتقنياً – لتجاوز العتبة النووية الحاسمة في المستقبل في ظل غياب الضمانات التي تؤكد أنه سيتم ردعه عن ذلك. وفي نظر إسرائيل، هذه مقامرة محفوفة بالمخاطر إلى حد كبير.
وتأخذ إسرائيل على محمل الجد أيضاً النتيجة المحتملة وغير المقصودة لتعاقب الانتشار النووي في الشرق الأوسط. فقد يسعى أي طرف من الأطراف الإقليمية الذي يشعر بأنه مهدداً من قبل إيران ولا يثق بما فيه الكفاية بالضمانات الأمريكية – مثل المملكة العربية السعودية وتركيا ومصر – إلى الوصول إلى نفس المكانة التي مُنحت لطهران.
إن الآثار الإقليمية للاتفاق هي بنفس الدرجة من القلق [الذي يراود دول المنطقة]. فتمكين إيران عبر الاتفاق النووي في منطقة الشرق الأوسط – التي هي عبارة عن انهيار عام، و[خارطة من] دول منهارة، و[ميدان من] صراع طائفي عنيف – هو أقرب إلى صب الزيت على النار. فالاتفاق يمثل الشرعية وتحسين المكانة السياسية والوصول إلى الموارد المالية الكبيرة – إلى جانب قيام المصارف الدولية برفع التجميد عن 100 إلى 150 مليار دولار؛ وتقدر الاستخبارات الإسرائيلية أن إيران ستكسب مئات المليارات من الدولارات الإضافية نتيجة رفع العقوبات. ومن المرجح أن تؤدي هذه المكاسب إلى تنشيط أنشطة النظام المزعزعة للاستقرار في المنطقة، التي لا تخضع لسيطرة المسؤولين الإيرانيين الذين وقّعوا على الاتفاق. وتشمل هذه الأنشطة تسليح عملاء شيعة، ولعب الورقة الطائفية الشيعية، ودعم جماعات مصنفة على أنها إرهابية، وتأجيج الفتنة، وإطلاق الهجمات الألكترونية. وبالتالي، فإن تمكين إيران من توسيع دعمها لـ «حزب الله» أو دورها كطرف يسعى إلى إفساد علاقات إسرائيل الهشة مع الفلسطينيين قد يثبت أنه يشكل تحدياً من نوع خاص.
لذلك، فبينما يركز الاتفاق على البعد النووي، لا يمكن لإسرائيل والعديد من جيرانها العرب تجاهل تأثيره المحتمل على سياسات إيران غير النووية. فالاتفاق نفسه يطمس بعض هذه الخطوط، على سبيل المثال من خلال الالتزام برفع العقوبات المفروضة على الكيانات الإيرانية التي تنشط للغاية في عالم الإرهاب (مثلاً، «قوة القدس» التابعة لـ «فيلق الحرس الثوري الإسلامي» والعديد من المصارف) أو الأسلحة التقليدية. وسيكون لدى إيران المزيد من الأموال والدافع لتسليح نفسها (إلى جانب وكلائها، كما هو موضح أعلاه)، كما أن رفع الحظر على الأسلحة – المفروض من قبل الأمم المتحدة – في السنوات الخمس المقبلة لن يؤدي سوى إلى تفاقم الوضع. وحتى بغض النظر عن إمكانية الانتشار النووي، ستسعى الجهات الفاعلة الإقليمية الرئيسية – التي تشعر بأنها مهددة من إيران – إلى امتلاك أدوات ردع تقليدية لمواجهتها، الأمر الذي سيؤدي إلى قيام سباق تسلح متسارع، سيجر إسرائيل إليه لا محالة. ومن جهتها، من المرجح أن تغذي روسيا هذا السباق من الجانب الإيراني، والولايات المتحدة من الجانب الآخر من خلال “تعويض” حلفائها التقليديين.
وفي المرحلة القادمة، تتوقع الجهات الإقليمية الفاعلة قيام واشنطن بتوسيع التركيز الضيق الذي اعتمدته طوال فترة المفاوضات وتبنّي استراتيجية شاملة وحازمة للحد من طموحات الهيمنة الإيرانية. بيد، يشكك الإسرائيليون فيما إذا كانت الأمور ستتغير بمجرد تنفيذ الاتفاق، لأن الولايات المتحدة ستكون مهتمة جداً بنجاح الصفقة وقد تسعى إلى توسيع التعاون مع إيران خارج إطار محاربة ما يسمى بـ تنظيم «الدولة الإسلامية في العراق والشام» («داعش»)/«الدولة الإسلامية» – وربما تبتعد خلال هذه العملية عن حلفائها التقليديين.
ولعل أكثر ما يثير القلق هو الاعتقاد بأن الأدوات التي تعتمدها واشنطن لإنفاذ القرارات ضد إيران قد تآكلت إلى حد كبير. فهناك توافق واسع في إسرائيل على أنه كان باستطاعة الإدارة الأمريكية تأمين اتفاق أفضل من خلال إبراز رادع أكثرة قوة وإظهار حرص أقل وضوحاً للتوصل إلى اتفاق. لكن بدلاً من ذلك قللت الإدارة باستمرار من قيمة الخيارات العسكرية الأمريكية والإسرائيلية، ثم طرحت خياراً ثنائياً زائفاً ما بين الاتفاق والحرب. من هنا، سيكون التأثير على إيران أضعف بكثير في الوقت الحالي، لأن الاتفاق يَعِد بـ : رفع العقوبات في وقت مبكر، وتعزيز قدرات الدفاع السيبراني (الفضاء الحاسوبي)، وتعقيد أي برنامج لإعادة فرض العقوبات في المستقبل. وفي الواقع، إن آلية إعادة فرض العقوبات عملية مرهقة ولا تنطبق سوى على الحالات الاستثنائية من الانتهاكات الصارخة (أي حالات غير محددة من “عدم الالتزام الضخم”)، وتتضمن بند إعفاء هو عرضة للتأويل، وتنتهي صلاحيتها بعد عشر سنوات. بالإضافة إلى ذلك، وكما هو الحال في أي أداة إنفاذ، سيتطلب تطبيق هذه الآلية إرادة سياسية، وهي ما يخشى الإسرائيليون أن تكون غير متوفرة بمجرد رفع القيود المفروضة على التجارة وتحديد المسؤولين الغربيين لحجم التهديد الصريح الذي يطرحه عدم الالتزام الإيراني بالاتفاق في حال إعادة فرض العقوبات. ومن غير المعروف ما إذا سيكون للاتفاق تأثير إيجابي تحولي على إيران على المدى البعيد. فهذا الرهان مبني على آمال عالية. وفي كافة الأحوال، لا يعتقد الإسرائيليون أنه هناك ضمانات كافية إذا ما ساءت الأمور.
التداعيات على العلاقات الأمريكية -الإسرائيلية
إن الواقع الجديد المفروض على إسرائيل سيحد من خياراتها الفورية فيما يتعلق بتسليط الضوء على مخاطر الاتفاق وأوجه قصوره – في الدوائر الدبلوماسية وعلى صعيد الرأي العام وفي الكونغرس الأمريكي – كما سيعزز المصالح المتبادلة مع الجهات الإقليمية الفاعلة الأخرى التي تعارض الاتفاق. لذا، فإن الخطط الهادفة لإحباط البرنامج النووي الإيراني بصورة فعالة، وإن كانت لا تزال قائمة، من المفترض أن تبقى معلّقة ما دامت طهران لا تعزز قدراتها بشكل خطير.
وفي حين يتفق معظم الإسرائيليين حول مخاطر الصفقة، إلا أنه يبرز نقاش سياسي حول أفضل السبل لمعالجة هذه المخاطر، وخاصة على الساحة الأمريكية. إذ يعتقد البعض أن الاتفاق أصبح أمراً واقعاً ومحاربته بشكل مباشر ستنتزع ثمناً سياسياً من إسرائيل في علاقاتها الحساسة مع الولايات المتحدة. فمن وجهة نظرهم، على إسرائيل أن تشرع، عوضاً عن ذلك، في الدخول في حوار هادئ مع إدارة أوباما لتأمين وجود ضمانات وتفاهمات. وعلى العكس من ذلك، يعتقد صانعو القرار وبقوة أن المخاوف الإسرائيلية لا تؤخذ على محمل الجد بما فيه الكفاية – ونظراً إلى المخاطر الكبيرة، فإنهم يرون أنه لا بد من أن يعلو صوت حاسم لا لبس فيه في النقاش العام الحالي، والذي قد يؤدي في النهاية إلى مناقشة جادة للمخاطر.
وإذا ما تم تطبيق الاتفاق النووي فسيتم اختباره على مر السنين، ولكن الأمر سيّان بالنسبة إلى العلاقات الأمريكية الإسرائيلية. ففي الوقت الراهن تتسم العلاقة بين الطرفين بصدام وجهات النظر حول كيفية رؤية العالم، ولكن بمجرد انقشاع الغبار سيترتب على الحليفين مناقشة مخاوف إسرائيل الاستراتيجية بشكل جدي. وعلى وجه الخصوص، ينبغي على كلا البلدين أن يسعيا إلى الوصول إلى أرضية مشتركة لمعالجة نقاط الضعف في الاتفاق، وتجديد الردع وتحسينه ضد سياسات إيران الإقليمية المزعزعة للاستقرار، وتوفير ضمانات حول ما سيحدث حال انتهاء مدة الاتفاق، وتعزيز هوامش إسرائيل الأمنية.
**مايكل هيرتسوغ هو عميد (متقاعد) في “جيش الدفاع الإسرائيلي” وزميل “ميلتون فاين” الدولي في معهد واشنطن. وقد شغل سابقاً منصب رئيس “قسم التخطيط الاستراتيجي” في “الجيش الإسرائيلي” ورئيس ديوان مكتب وزير الدفاع الإسرائيلي. وقد كتب مؤخراً التقرير الذي أصدره المعهد باللغة الانكليزية بعنوان، “وضع إطار للمخاوف الإسرائيلية بشأن صفقة إيران النووية.”
