Hanin Ghaddar/The Washington Institute: Saudi Arabia and Lebanon: A Love-Hate Relationship/حنين غدار من معهد واشنطن: علاقة الحب والكراهية بين المملكة العربية السعودية ولبنان


علاقة الحب والكراهية بين المملكة العربية السعودية ولبنان
حنين غدار/ معهد واشنطن/ 14 أيلول/ 2023

Saudi Arabia and Lebanon: A Love-Hate Relationship
Hanin Ghaddar/The Washington Institute/September 14/2023

Riyadh won’t lend a helping hand in Lebanon unless Washington takes action on fully implementing the Taif Accord, curbing Captagon smugglers, and reversing Iran and Hezbollah’s takeover of the state.

The story of the relationship between Saudi Arabia and Lebanon has been marked by cycles of friendship and hostility, sometimes simultaneously—a love-hate relationship that eventually kept Saudi Arabia at bay, but not completely absent. The main reason for Saudi’s disenchantment with Lebanon is the power of Hezbollah and its Iranian patron. However, the kingdom has also been harboring a different kind of resentment—one that stems from the deceitfulness of its closest Lebanese allies.

Today, Saudi Arabia no longer sees Lebanon as a priority—Yemen, Gulf security, and its own economic and social policies take precedence—but it still cannot abandon Lebanon completely. The kingdom is walking a thin line between its unease with regard to Iran’s expanding control of the Lebanese state and its desire to help a fragile country, which retains at least tangential importance for the international community.

A Brief History of Disillusionment
The Taif Accord that ended the civil war in Lebanon in 1990 was the beginning of Saudi involvement, sending billions of U.S. dollars to reconstruct the country and to counteract the mounting influence of the Iranian regime. Former Prime Minister Rafiq Hariri—whom the kingdom considered a loyal citizen of both countries—managed to fulfill Saudi’s plan in Lebanon, which was focused on reconstruction, investments, and development of the financial sector—with little attention to the war’s collective history, sectarian politics, or the growing Syrian hegemony in Lebanon.

When Hariri finally recognized the difficulty of balancing the Syrian-Iranian political agenda in Lebanon with his own economic and development plans, Hezbollah assassinated him in 2005, leading to mass protests and the formation of the March 14 coalition. This political coalition was heavily supported—financially and politically—by Saudi Arabia, which hoped that the son, Saad Hariri, would continue his father’s work. Yet these hopes were soon shattered when Hariri decided to compromise with Hezbollah.

Meanwhile, March 14 leadership was hit with assassinations, threats, and compromises, as Saudi Arabia grew more troubled by Iran’s growing influence and military power in the Gulf and in Yemen. Lebanon became a disappointment, and moved to the bottom of Saudi Arabia’s priorities in the region. Hariri lost Saudi support, but the kingdom was no longer interested in finding a replacement or empowering what was left of the March 14 coalition.

As Saudi Arabia disengaged, Iran quickly filled the power gap. In 2016, Michel Aoun became the president of Lebanon and Iran’s puppet. and Hezbollah and its allies won the parliamentary elections in 2018, taking over most of the security, financial, and political decisions in Lebanon, which led the country to a historic breakdown and financial collapse. The gap within the Sunni community was also tempting, and Hezbollah has succeeded in infiltrating the most vulnerable parts of that community.

Despite the Saudi decision to retreat from Lebanon’s political scene, Hezbollah continued to challenge Saudi Arabia with fiery statements, accusing it of supporting the Islamic State in Syria. The group then bombarded the kingdom and other Gulf states with multiple shipments of Captagon, smuggled inside Lebanese agricultural products. After a number of diplomatic skirmishes, banning Lebanese imports and the withdrawal of GCC ambassadors, Saudi Arabia finds itself at a crossroads: continue its limited political and humanitarian assistance to Lebanon, or disregard this troublesome country and let the Lebanese reap the consequences of Iranian hegemony over their country.

Long-Term Perspective
Last month, Saudi Arabia and a number of Gulf countries reiterated their call for their citizens to leave Lebanon. Although this warning came right after a heavy round of clashes that erupted in the Ein El Helwe refugee camp in Sidon, it should be seen in the context of a broader Saudi perspective on Lebanon—that is, continued political pressure on Lebanon’s political elite.

This seems to be part of the current Saudi policy in Lebanon: tough love, or uncompromised political pressure on Lebanese political leaders, despite the recent China-backed agreement between Saudi Arabia and Iran. For the Saudi leadership, Lebanon did not—and probably will not—benefit from any regional settlement unless it implements reform and reaches an understanding with the International Monetary Fund (IMF). Lebanon needs to choose between subordination to Iran and its Arab identity. This has been the principle that governed Saudi’s involvement in the recent international efforts to pressure Lebanon to elect a president and end the institutional void.

Saudi Arabia, Qatar, Egypt, the U.S., and France have recently agreed to engage in Lebanon’s presidential selection process, after France’s failed and alarming endeavor that temporarily advanced Hezbollah’s presidential candidate, Soleiman Franjieh. None of these countries is supporting a specific candidate, but it is clear that the new president cannot be a Hezbollah ally and must be able to form a government that implements reform. For Saudi Arabia, it is also imperative to implement the Taif Accord after years of delaying and hesitating.

The urgency to implement the agreement stems from the valid fear of Hezbollah’s plans to change the constitution, restructure power-sharing in Lebanon, and impose a three-way division of parliament whereby the Shia get a third—instead of a quarter—of the seats. With Hezbollah’s arms and its hegemony over the Shia community, gaining more seats in parliament means greater Iranian control over the state institutions.

Such changes would affect the establishment of any new government, including political and security appointments, leaving no room to resist Iran’s hegemony. Implementing the Taif Accord could be a way of hindering Hezbollah’s plans to restructure power-sharing in Lebanon; that is, stop Iran from influencing Lebanon’s identity and political dynamics.

There are a number of crucial clauses in the Accord that have not been implemented, and if they were, they could empower state institutions and eliminate sectarian political divisions, in addition to weakening Hezbollah and its allies. For Saudi Arabia, this is an existential confrontation that goes well beyond the presidency, but could start with it.

In any case, Saudi Arabia will certainly never go back to the “open checkbook” policy in Lebanon—pouring billions into that country without conditions or immediate results. Those days are over, and if Saudi Arabia decided to endorse Lebanon again, it will demand results: a drastic decline in Iran’s influence in Lebanon, the implementation of Taif, the implementation of international resolutions, mainly UNSCR 1701, and serious reforms through an IMF program. Saudi Arabia will no longer support Lebanon unconditionally; it might, however, invest in Lebanon—that is, invest in a country that does not knuckle under to threats and terrorism, but acts with loyalty toward its political and economic alliance. Any progress will be contingent on implementing the Taif Accord.

The U.S. Role and Policy Implications
Implementing reforms and weakening Hezbollah in Lebanon should also be U.S. priorities. Whether or not a U.S.-brokered Saudi-Israeli agreement sees the light soon, Saudi Arabia, Israel, and the U.S. will still see Hezbollah in Lebanon as a threat to their interests. Saudi agreements with Israel, Iran, China, or Russia will not influence its Lebanon policy, but one factor would—a more robust U.S. role in Lebanon.

The U.S. is the largest donor to Lebanon today. Since 2010, U.S. assistance to Lebanon has exceeded $4 billion, but there has not been a clear policy towards Lebanon beyond security and humanitarian assistance, in addition to a number of specific sanctions. Most of the push for change in Lebanon’s leadership has been delegated to France, represented today by its special envoy Jean-Yves Le Drian.

Saudi Arabia might decide to boost its efforts in Lebanon if there were a clear U.S. policy and a more hands-on approach, especially if this U.S. policy includes pushing back against Iranian interests. Such a policy could include, for example, more sanctions against Hezbollah’s political allies and its business community and exposing Hezbollah’s links to the Houthis or certain Iran-linked groups in the Gulf. In addition, the U.S. could work to curb Captagon smuggling as well as Hezbollah’s recent recruitment of Sunni fighters in Lebanon and Palestinian camps.

There are no doubt flaws in the Taif Accord. For example, it affirmed that the disarmament of all militias took place, but Hezbollah was given an exception, treated as a “resistance force” rather than a militia, for fighting Israeli occupation in the south. In addition, the Accord recognized the eradication of political sectarianism as a national priority, but it provided no timeframe for achieving this goal, while at the same time certifying a sectarian division of power in the parliament. The agreement also treated the Syrian regime as the postwar power broker in Lebanon, a role the regime abused and extended until 2005.

Despite such flaws, the Accord does have certain elements that the U.S. can highlight and find common ground on with Saudi Arabia. For example, it includes terms that aimed at reforms, judicial independence, administrative decentralization, a new non-sectarian electoral law, and the formation of a senate. Updating and modernizing the Taif Accord is vital, but the beginning could be further implementation of its existing provisions. Such reforms might facilitate a return of Saudi support. Otherwise, Lebanon will continue to be dragged into Iran’s orbit, with the primacy of political Shiism and the establishment of Hezbollah hegemony.

*Hanin Ghaddar is the Friedmann Senior Fellow at The Washington Institute and author of its 2022 study Hezbollahland: Mapping Dahiya and Lebanon’s Shia Community. This article was originally published on the Hoover Institution website.

علاقة الحب والكراهية بين المملكة العربية السعودية ولبنان
حنين غدار/ معهد واشنطن/ 14 أيلول/ 2023
لن تمد الرياض يد العون إلى لبنان ما لم تتخذ واشنطن إجراءات بشأن التنفيذ الكامل لاتفاق الطائف، والحد من مهربي الكبتاغون، وعكس اتجاه سيطرة إيران وحزب الله على الدولة.
اتسمت قصة العلاقة بين المملكة العربية السعودية ولبنان بدورات من الصداقة والعداء، في وقت واحد في بعض الأحيان، وهي علاقة حب وكراهية أبقت المملكة العربية السعودية في نهاية المطاف في مأزق، ولكنها لم تغيب تمامًا. السبب الرئيسي وراء خيبة الأمل السعودية في لبنان هو قوة حزب الله وراعيه الإيراني. ومع ذلك، كانت المملكة تؤوي أيضًا نوعًا مختلفًا من الاستياء، وهو الاستياء الذي ينبع من خداع أقرب حلفائها اللبنانيين.
اليوم، لم تعد المملكة العربية السعودية تعتبر لبنان أولوية – فاليمن وأمن الخليج وسياساتها الاقتصادية والاجتماعية لها الأولوية – لكنها لا تزال غير قادرة على التخلي عن لبنان بالكامل. وتسير المملكة على خط رفيع بين عدم ارتياحها إزاء سيطرة إيران المتزايدة على الدولة اللبنانية ورغبتها في مساعدة بلد هش، والذي يحتفظ على الأقل بأهمية عرضية بالنسبة للمجتمع الدولي.
تاريخ موجز لخيبة الأمل
كان اتفاق الطائف الذي أنهى الحرب الأهلية في لبنان عام 1990 بمثابة بداية التدخل السعودي، حيث أرسل مليارات الدولارات الأمريكية لإعادة إعمار البلاد ولمواجهة النفوذ المتزايد للنظام الإيراني. وتمكن رئيس الوزراء السابق رفيق الحريري – الذي اعتبرته المملكة مواطنًا مخلصًا لكلا البلدين – من تحقيق الخطة السعودية في لبنان، والتي ركزت على إعادة الإعمار والاستثمارات وتطوير القطاع المالي – مع القليل من الاهتمام بالتاريخ الجماعي للحرب، والصراع الطائفي. السياسة، أو الهيمنة السورية المتنامية في لبنان.
وعندما أدرك الحريري أخيراً صعوبة الموازنة بين الأجندة السياسية السورية الإيرانية في لبنان وخططه الاقتصادية والتنموية الخاصة، اغتاله حزب الله في عام 2005، مما أدى إلى احتجاجات حاشدة وتشكيل ائتلاف 14 آذار/مارس. وقد حظي هذا التحالف السياسي بدعم كبير – مالياً وسياسياً – من قبل المملكة العربية السعودية، التي كانت تأمل أن يواصل الابن، سعد الحريري، عمل والده. لكن هذه الآمال سرعان ما تحطمت عندما قرر الحريري التوصل إلى تسوية مع حزب الله.
وفي الوقت نفسه، تعرضت قيادة 14 آذار/مارس للاغتيالات والتهديدات والتسويات، مع تزايد انزعاج المملكة العربية السعودية بسبب نفوذ إيران المتزايد وقوتها العسكرية في الخليج واليمن. لبنان أصبح مخيبا للآمال، وانتقل إلى ذيل أولويات السعودية في المنطقة. خسر الحريري الدعم السعودي، لكن المملكة لم تعد مهتمة بإيجاد بديل أو تمكين ما تبقى من تحالف 14 آذار/مارس.
ومع انسحاب المملكة العربية السعودية، سارعت إيران إلى ملء فجوة القوة. وفي عام 2016، أصبح ميشال عون رئيساً للبنان ودمية إيران. وفاز حزب الله وحلفاؤه في الانتخابات النيابية عام 2018، واستولى على معظم القرارات الأمنية والمالية والسياسية في لبنان، مما أدى بالبلاد إلى انهيار تاريخي وانهيار مالي. وكانت الفجوة داخل المجتمع السني مغرية أيضاً، وقد نجح حزب الله في التسلل إلى الأجزاء الأكثر ضعفاً في ذلك المجتمع.
وعلى الرغم من القرار السعودي بالانسحاب من المشهد السياسي اللبناني، واصل حزب الله تحدي المملكة العربية السعودية بتصريحات نارية، واتهمها بدعم تنظيم الدولة الإسلامية في سوريا. ثم قصفت الجماعة المملكة ودول الخليج الأخرى بشحنات متعددة من الكبتاغون، مهربة داخل المنتجات الزراعية اللبنانية. بعد عدد من المناوشات الدبلوماسية، وحظر الواردات اللبنانية، وسحب سفراء دول مجلس التعاون الخليجي، تجد المملكة العربية السعودية نفسها على مفترق طرق: إما الاستمرار في مساعداتها السياسية والإنسانية المحدودة للبنان، أو تجاهل هذا البلد المزعج وترك اللبنانيين يحصدون عواقب الهيمنة الإيرانية. فوق بلادهم.
منظور طويل المدى
وفي الشهر الماضي، جددت السعودية وعدد من دول الخليج دعوتها لمواطنيها إلى مغادرة لبنان. وعلى الرغم من أن هذا التحذير جاء مباشرة بعد جولة عنيفة من الاشتباكات التي اندلعت في مخيم عين الحلوة للاجئين في صيدا، إلا أنه ينبغي النظر إليه في سياق منظور سعودي أوسع بشأن لبنان – أي استمرار الضغط السياسي على النخبة السياسية في لبنان.
ويبدو أن هذا جزء من السياسة السعودية الحالية في لبنان: الحب القاسي، أو الضغط السياسي الذي لا هوادة فيه على القادة السياسيين اللبنانيين، على الرغم من الاتفاق الأخير الذي تدعمه الصين بين المملكة العربية السعودية وإيران. بالنسبة للقيادة السعودية، لم يستفيد لبنان – وربما لن يستفيد – من أي تسوية إقليمية ما لم ينفذ الإصلاح ويتوصل إلى تفاهم مع صندوق النقد الدولي. لبنان بحاجة إلى الاختيار بين التبعية لإيران وهويته العربية. وهذا هو المبدأ الذي يحكم مشاركة السعودية في الجهود الدولية الأخيرة للضغط على لبنان لانتخاب رئيس وإنهاء الفراغ المؤسسي.
وافقت المملكة العربية السعودية وقطر ومصر والولايات المتحدة وفرنسا مؤخراً على المشاركة في عملية اختيار الرئيس اللبناني، بعد مسعى فرنسا الفاشل والمثير للقلق الذي أدى مؤقتاً إلى تقدم مرشح حزب الله للرئاسة سليمان فرنجية. ولا تدعم أي من هذه الدول مرشحاً محدداً، ولكن من الواضح أن الرئيس الجديد لا يمكن أن يكون حليفاً لحزب الله، ويجب أن يكون قادراً على تشكيل حكومة قادرة على تنفيذ الإصلاح. وبالنسبة للسعودية، من الضروري أيضًا تنفيذ اتفاق الطائف بعد سنوات من التأخير والتردد.
تنبع الحاجة الملحة إلى تنفيذ الاتفاق من الخوف المشروع من خطط حزب الله لتغيير الدستور، وإعادة هيكلة تقاسم السلطة في لبنان، وفرض تقسيم ثلاثي للبرلمان يحصل بموجبه الشيعة على ثلث المقاعد بدلاً من ربعها. . وفي ظل سلاح حزب الله وهيمنته على المجتمع الشيعي، فإن الحصول على المزيد من المقاعد في البرلمان يعني سيطرة إيرانية أكبر على مؤسسات الدولة.
ومن شأن مثل هذه التغييرات أن تؤثر على تشكيل أي حكومة جديدة، بما في ذلك التعيينات السياسية والأمنية، مما لا يترك أي مجال لمقاومة الهيمنة الإيرانية. ومن الممكن أن يكون تنفيذ اتفاق الطائف وسيلة لعرقلة خطط حزب الله لإعادة هيكلة تقاسم السلطة في لبنان؛ أي منع إيران من التأثير على هوية لبنان وديناميكياته السياسية.
هناك عدد من البنود الحاسمة في الاتفاق التي لم يتم تنفيذها، وإذا تم تنفيذها، فمن الممكن أن تعمل على تمكين مؤسسات الدولة والقضاء على الانقسامات السياسية الطائفية، بالإضافة إلى إضعاف حزب الله وحلفائه. بالنسبة للسعودية، هذه مواجهة وجودية تتجاوز الرئاسة بكثير، ولكنها يمكن أن تبدأ بها.
على أية حال، من المؤكد أن المملكة العربية السعودية لن تعود أبداً إلى سياسة “دفتر الشيكات المفتوح” في لبنان، أي ضخ المليارات في ذلك البلد دون شروط أو نتائج فورية. لقد ولت تلك الأيام، وإذا قررت السعودية تأييد لبنان مرة أخرى، فإنها ستطالب بالنتائج: تراجع جذري في نفوذ إيران في لبنان، وتنفيذ الطائف، وتنفيذ القرارات الدولية، وخاصة قرار مجلس الأمن 1701، وإصلاحات جدية من خلال صندوق النقد الدولي. برنامج. لن تدعم المملكة العربية السعودية لبنان بعد الآن دون قيد أو شرط؛ ومع ذلك، قد تستثمر في لبنان، أي أن تستثمر في بلد لا يستسلم للتهديدات والإرهاب، بل يتصرف بإخلاص تجاه تحالفه السياسي والاقتصادي. وأي تقدم سيكون مشروطا بتنفيذ اتفاق الطائف.
دور الولايات المتحدة وتداعياتها السياسية
وينبغي أيضاً أن يكون تنفيذ الإصلاحات وإضعاف حزب الله في لبنان من أولويات الولايات المتحدة. وسواء أبصر الاتفاق السعودي الإسرائيلي الذي توسطت فيه الولايات المتحدة النور قريباً أم لا، فإن المملكة العربية السعودية وإسرائيل والولايات المتحدة ستظل ترى أن حزب الله في لبنان يشكل تهديداً لمصالحها. لن تؤثر الاتفاقيات السعودية مع إسرائيل أو إيران أو الصين أو روسيا على سياستها تجاه لبنان، لكن هناك عامل واحد سيؤثر عليها، وهو دور أميركي أكثر قوة في لبنان.
والولايات المتحدة هي أكبر جهة مانحة للبنان اليوم. منذ عام 2010، تجاوزت المساعدات الأميركية للبنان 4 مليارات دولار، لكن لم تكن هناك سياسة واضحة تجاه لبنان تتجاوز المساعدات الأمنية والإنسانية، بالإضافة إلى عدد من العقوبات المحددة. وقد تم تفويض معظم الجهود من أجل التغيير في القيادة اللبنانية إلى فرنسا، التي يمثلها اليوم مبعوثها الخاص جان إيف لودريان.
قد تقرر المملكة العربية السعودية تعزيز جهودها في لبنان إذا كانت هناك سياسة أمريكية واضحة ونهج أكثر عملية، خاصة إذا كانت هذه السياسة الأمريكية تتضمن التصدي للمصالح الإيرانية. ويمكن أن تشمل مثل هذه السياسة، على سبيل المثال، المزيد من العقوبات ضد حلفاء حزب الله السياسيين ومجتمع الأعمال التابع له، وكشف روابط حزب الله بالحوثيين أو بعض الجماعات المرتبطة بإيران في الخليج. بالإضافة إلى ذلك، يمكن للولايات المتحدة أن تعمل على الحد من تهريب الكبتاغون وكذلك تجنيد حزب الله الأخير للمقاتلين السنة في لبنان والمخيمات الفلسطينية.
لا شك أن هناك عيوباً في اتفاق الطائف. على سبيل المثال، أكدت أنه تم نزع سلاح جميع الميليشيات، لكن حزب الله حصل على استثناء، وتم التعامل معه على أنه “قوة مقاومة” وليس ميليشيا، لمحاربته الاحتلال الإسرائيلي في الجنوب. بالإضافة إلى ذلك، اعترف الاتفاق بالقضاء على الطائفية السياسية كأولوية وطنية، لكنه لم يحدد إطاراً زمنياً لتحقيق هذا الهدف، بينما أقر في الوقت نفسه تقسيماً طائفياً للسلطة في البرلمان. كما تعامل الاتفاق مع النظام السوري باعتباره وسيط السلطة في لبنان بعد الحرب، وهو الدور الذي أساء النظام استغلاله ومدده حتى عام 2005.
وعلى الرغم من هذه العيوب، فإن الاتفاق يحتوي على عناصر معينة يمكن للولايات المتحدة تسليط الضوء عليها وإيجاد أرضية مشتركة بشأنها مع المملكة العربية السعودية. على سبيل المثال، يتضمن مصطلحات تهدف إلى الإصلاحات، واستقلال القضاء، واللامركزية الإدارية، وقانون انتخابي جديد غير طائفي، وتشكيل مجلس الشيوخ. يعد تحديث اتفاق الطائف وتحديثه أمراً حيوياً، لكن البداية قد تكون المزيد من تنفيذ أحكامه الحالية. وقد تسهل مثل هذه الإصلاحات عودة الدعم السعودي. وإلا فإن لبنان سوف يستمر في الانجرار إلى فلك إيران، مع أولوية التشيع السياسي وترسيخ هيمنة حزب الله.
*حنين غدار هي زميلة فريدمان الأولى في معهد واشنطن ومؤلفة دراستها لعام 2022: حزب الله أرض: رسم خرائط الضاحية والمجتمع الشيعي في لبنان. تم نشر هذه المقالة في الأصل على الموقع الإلكتروني لمعهد هوفر.