The Catch in Lifting Sanctions Against Iran
Michael Singh /Wall Street Journal
November 19, 2014
In waiving sanctions related to the nuclear program, the president would also blunt his most effective tools for countering Tehran’s other illicit activities, effectively rewarding the regime for steps it has not taken.
As nuclear negotiations with Iran come down to the wire, one of the major sticking points (though certainly not the only one) is sanctions relief. During the latest round of talks in Oman, Iranian negotiators reportedly pressed for the early lifting of U.N. Security Council sanctions to be part of any nuclear accord. The Obama administration, according to other reports, is prepared to suspend U.S.-imposed “nuclear-related” sanctions early in the implementation of a deal.
Both the Iranian demand and the U.S. proposal represent efforts to surmount the same obstacle: Congress. The White House recognizes that even if it wished to offer to lift sanctions upfront as part of any deal, Congress’s likely opposition would make it difficult to honor such an offer, leaving it to resort to the waiver authority granted the president by nearly all sanctions legislation. For its part, Iran probably recognizes that the uncertain political support for a deal in the U.S. means a narrow window of opportunity to get U.N. sanctions lifted, a step that could be blocked by an American veto.
Both steps would prove problematic for the United States. Once lifted, U.N. sanctions could not quickly or easily be reimposed in the event of Iranian cheating. Although Russia and China voted in favor of sanctions on six occasions from 2006 to 2010, they would probably block any reintroduction. The U.N. measures are the keystone for much of the global sanctions architecture; they provide the legal basis for countless national sanctions against Iran, which could in turn crumble should the U.N. resolutions be rescinded. Lifting of U.N. sanctions should thus come in the final, not the initial, phase of any accord.
The complication in suspending U.S. sanctions that are “nuclear-related” is the term itself, found in the text of the “Joint Plan of Action” interim accord reached last November — but not in U.S. law. Most sanctions against Iran are related not just to its nuclear endeavors but also to its other illicit pursuits. Sanctions against Iran’s central bank, for example, arise from the Treasury Department designating it a “jurisdiction of primary money laundering concern” for, among other things, participation in “terrorism finance.” Conversely, some measures that are clearly related to nuclear activity, such as U.N. Security Council Resolution 1737, contain other sanctions that should be maintained regardless of any agreement, such as the ban on Iran exporting arms.
In waiving sanctions that are related to Iran’s nuclear program, the president would also blunt his most effective tools for countering Iran’s other illicit activities, effectively rewarding Iran for steps it had not taken. This may be in part a side effect of the way the underlying legislation was drafted, but it would be easier to swallow if the accompanying deal were a strong one and if, in the wake of a deal, the White House and Congress jointly devised a modus operandi for countering Iran’s support for terrorism and other illicit activities — or, better yet, if Iran agreed to abandon those activities as part of the deal.
Rather than working around Congress, the Obama administration should try to craft an agreement — and a broader policy toward Iran and the Middle East — that draws support across the U.S. political spectrum.
**Michael Singh is the Lane-Swig Senior Fellow and managing director at The Washington Institute. This article originally appeared on the Wall Street Journal’s “Think Tank” blog.
العائق في رفع العقوبات المفروضة على إيران مايكل سينغ/”وول ستريت جورنال”
18 تشرين الثاني/نوفمبر 2014
في الوقت الذي تقترب فيه المفاوضات النووية مع إيران من الموعد المحدد لها في 24 تشرين الثاني/نوفمبر، يشكل موضوع تخفيف العقوبات إحدى نقاط الخلاف الرئيسية (وإن ليست الوحيدة على وجه التأكيد). فخلال الجولة الأخيرة من المحادثات التي جرت في عُمان، أفادت التقارير أن المفاوضين الإيرانيين مارسوا ضغوطاً من أجل الرفع المبكر للعقوبات التي فرضها مجلس الأمن الدولي لكي تكون جزءاً من أي اتفاق نووي. ووفقاً لتقارير أخرى، تستعد إدارة أوباما لتعليق العقوبات “ذات الصلة” بالمجال النووي التي فرضتها الولايات المتحدة، بحيث يتم ذلك في وقت مبكر من تنفيذ الاتفاق.
إن كلاً من الطلب الايراني والإقتراح الأمريكي يمثل جهوداً للتغلب على العقبة نفسها ألا وهي: الكونغرس. ويدرك البيت الأبيض بأنه حتى لو كان يرغب في تقديم عرض يرفع العقوبات مقدماً كجزء من أي اتفاق، إلا أن معارضة الكونغرس يُرجح أن تجعل من الصعب الوفاء بمثل هذا العرض، مما سيؤدي إلى اللجوء إلى سلطة الصلاحيات الممنوحة للرئيس الأمريكي من قبل جميع التشريعات المتعلقة بالعقوبات تقريباً. ومن جانبها، ربما تدرك إيران أن الدعم السياسي غير المؤكد القائم في الولايات المتحدة للتوصل الى اتفاق يعني وجود نافذة ضيقة من الفرص لكي تحصل طهران من خلالها على رفع العقوبات المفروضة من قبل الأمم المتحدة، وهي خطوة يمكن إعاقتها بواسطة فيتو أمريكي.
وقد تثبت كلا الخطوتين أنهما تنطويان على إشكالية بالنسبة للولايات المتحدة. فبمجرد رفع العقوبات التي فرضتها الأمم المتحدة، لا يمكن إعادة فرضها بنفس السرعة أو السهولة في حال وجود أي خداع من الجانب الإيراني. وعلى الرغم من أن روسيا والصين قد صوتتا لصالح فرض عقوبات في ست مناسبات سابقة خلال الفترة 2006-2010، إلا أنهما ستمنعان على الأرجح أي محاولة لعرضها من جديد. وتشكل التدابير المتخذة من قبل الأمم المتحدة حجر الزاوية لكثير من الصياغة الأساسية للعقوبات العالمية؛ فهي توفر الأساس القانوني لفرض عقوبات لا تحصى على الصعيد الوطني ضد إيران، والتي قد تنهار بدورها إذا ما تم التراجع عن قرارات الأمم المتحدة. وبالتالي فإن رفع العقوبات المفروضة من قبل الأمم المتحدة يجب أن يأتي في المرحلة النهائية وليس الأولى لأي اتفاق،.
وتكمن المضاعفات في تعليق العقوبات الأمريكية “ذات الصلة النووية” في المصطلح نفسه، الذي نص عليه الاتفاق المؤقت لـ “خطة العمل المشتركة” – الذي تم التوصل إليه في تشرين الثاني/نوفمبر الماضي – وليس في القانون الأمريكي. ولا ترتبط معظم العقوبات ضد ايران في مساعيها النووية فحسب بل في ممارسات أخرى غير مشروعة أيضاً. فعلى سبيل المثال، تَصْدر العقوبات التي تُفرض على “البنك المركزي الإيراني”، من قبل وزارة الخزانة الأمريكية عبر تصنيف المصرف كـ “كيان يثير قلقاً أساسياً فيما يخص غسل الأموال”، لمشاركته في “تمويل الارهاب”، من بين أمور أخرى. وعلى العكس من ذلك، فإن بعض الإجراءات التي ترتبط بوضوح بالنشاط النووي، مثل قرار مجلس الأمن رقم 1737، تشمل عقوبات أخرى ينبغي الحفاظ عليها بغض النظر عن أي اتفاق، مثل فرض حظر على تصدير الأسلحة من قبل إيران.وفيما يتعلق بالإعفاء عن العقوبات ذات الصلة بالبرنامج النووي الإيراني، سوف يُضعف الرئيس الأمريكي أيضاً أكثر الأدوات فعالية لمواجهة الأنشطة الأخرى غير المشروعة التي تقوم بها إيران، الأمر الذي يُكافئ طهران فعلياً عن الخطوات التي لم تتخذها. وجزئياً قد تكون هذه ظاهرة مرافقة للطريقة التي تمت بها صياغة التشريع الأساسي، إلا أنه سيمكن تقبّلها بسهولة أكبر إذا كان الاتفاق المرافق حازماً وجاداً، وإذا قام البيت الأبيض والكونغرس، في أعقاب التوقيع على الاتفاق، بوضع طريقة عمل مشتركة لمواجهة الدعم الإيراني للإرهاب وأنشطة أخرى غير مشروعة – أو الأفضل من ذلك، إذا وافقت إيران على التخلي عن تلك الأنشطة كجزء من الاتفاق.
وبدلاً من قيام إدارة أوباما بتجاوز الكونغرس، يجب عليها أن تحاول صياغة اتفاق يحصل على دعم مختلف ألوان الطيف السياسي في الولايات المتحدة – فضلاً عن تبنّي سياسة أوسع نظاقاً تجاه إيران والشرق الأوسط.
مايكل سينغ هو زميل أقدم في زمالة “لين- سويغ” والمدير الإداري في معهد واشنطن. وقد نشرت هذه المقالة في الأصل من على مدونة “ثينك تانك” على موقع الـ “وول ستريت جورنال”.