دانا سترول و كاثرين باور من معهد واشنطن: قانون قيصر يدخل حيز التنفيذ-الجزالأول: زيادة عزل نظام الأسد/Dana Stroul and Katherine Bauer-The Washington Institute/The Caesar Act Comes Into Force (Part 1): Increasing the Assad Regime’s Isolation

قانون قيصر يدخل حيز التنفيذ/الجزء الأول/زيادة عزل نظام الأسد
دانا سترول و كاثرين باور/معهد واشنطن/15 حزيران/2020

*The Caesar Act Comes Into Force (Part 1): Increasing the Assad Regime’s Isolation
Dana Stroul and Katherine Bauer/The Washington Institute/June 15/2020

******
قانون قيصر يدخل حيز التنفيذ/الجزء الأول/ زيادة عزل نظام الأسد
دانا سترول و كاثرين باور/معهد واشنطن/15 حزيران/2020
حين وقّع الرئيس الأمريكي دونالد ترامب مشروع “قانون تفويض الدفاع الوطني” الأخير ليصبح قانوناً في كانون الأول/ديسمبر الماضي، أقرّ أيضاً بـ “قانون قيصر لحماية المدنيين السوريين” الذي يحظى بتأييد الحزبين الجمهوري والديمقراطي، والذي سمّي تيمناً بالجندي السوري المنشق الذي كشف عن مجموعة كبيرة من الأدلة التي توثّق جرائم حرب نظام الأسد. ويفرض التشريع عقوبات على الحكومات أو الشركات أو الأفراد الذين يموّلون بشكل غير مباشر نظام بشار الأسد أو يساهمون في حملاته العسكرية. وتعكس التوقعات بشأن العقوبات الناتجة عن “قانون قيصر” أساساً تصورات بمخاطر مزاولة الأعمال في سوريا، ومع اقتراب الموعد النهائي للتطبيق في 17 حزيران/يونيو، يعتقد الكثيرون أن الإجراءات الناتجة ستزيد المعاناة الاقتصادية التي يرزح تحت وطأتها أنصار النظام.
لقد استعاد الأسد وحلفاؤه سيطرتهم على معظم البلاد من خلال التقدّم العسكري المستمر على الأرض، وفي ضوء هذا الواقع، كانت روسيا تشجع الآخرين على تقبل بقاء الأسد في الحكم، والترحيب به مجدداً في الحظيرة الدولية، وتمويل إعادة إعمار سوريا. ويرفض “قانون قيصر” هذه الفرضية: وإذا تم تنفيذ سلطات العقوبات الجديدة بشكل فعال، فيمكن أن تردع شركاء الولايات المتحدة حتى عن المشاركة في إعادة الإعمار أو توسيع العلاقات مع سوريا في ظل نظام الأسد الذي لم يخضع للإصلاح. ويتناول هذا المرصد السياسي المكوّن من جزأين قضايا السياسة ومعايير الاستهداف التي ستحدد إطار تطبيق العقوبات. ويتناول الجزء الأول العقوبات المفروضة على سوريا، بينما يناقش الجزء الثاني كيف يمكن استخدام التشريع ضد «حزب الله» في لبنان.
هل عقوبات “قانون قيصر” هي الجزء المفقود؟
تستهدف سلطات العقوبات الجديدة في “قانون قيصر” الكيانات التي تعمل لصالح نظام الأسد في أربعة قطاعات، هي: النفط / الغاز الطبيعي، والطائرات العسكرية، والبناء، والهندسة (للحصول على النص الكامل للقانون في ملف “بي. دي. إف”، انظر الصفحة 1،093 من “قانون تفويض الدفاع الوطني”). ويشمل ذلك الدعم المباشر وغير المباشر للنظام، مثل دعم الميليشيات المدعومة من إيران وروسيا العاملة في سوريا. بالإضافة إلى ذلك، يتطلب القانون من إدارة ترامب تحديد ما إذا كان «المصرف المركزي السوري» هو كيان من النوع الذي يشكل “مصدر قلق رئيسي بشأن غسيل الأموال” عملاً بالمادة 311 من قانون الوطني الأمريكي.
ويخضع معظم هذا النشاط أساساً للعقوبات بموجب سلسلة من الأوامر التنفيذية التي صدرت في عهد أوباما، من بينها “الأمر التنفيذي رقم 13582” (2011)، التي جمّدت أملاك الحكومة السورية، والكيانات التي تزودها بالدعم التكنولوجي أو المادي أو المالي، والكيانات التي تعمل لصالحها أو تتصرف نيابة عنها. على سبيل المثال، أعلنت إدارة ترامب أن «المصرف المركزي السوري» يخضع للعقوبات بموجب هذا الأمر؛ ويخضع المصرف لعقوبات “الاتحاد الأوروبي” أيضاً. وبشكل منفصل، يخضع العديد من الأفراد والكيانات السورية للعقوبات الأمريكية القائمة على السلوك لأسباب تتعلق بدعم الإرهاب أو الفساد أو انتهاكات حقوق الإنسان أو انتشار أسلحة الدمار الشامل أو غيرها من الانتهاكات.
وحتى الآن، عجزت استراتيجية استهداف النظام بشكل مباشر – بما في ذلك من خلال العقوبات التي تبنتها مجموعة “أصدقاء سوريا” المتعددة الأطراف في عام 2011 والحكومة الأمريكية قبل سنوات – عن تغيير سلوك الأسد. ويُعزى ذلك بشكل أساسي إلى أن روسيا وإيران منحتاه دعماً عسكرياً ومالياً ودبلوماسياً مطلقاً. وعلى الرغم من أن الدولتين تفتقران إلى الموارد المالية لإعادة إعمار سوريا، إلّا أنه من غير المرجح أن تغيّر عقوبات “قانون قيصر” التزامهما بصمود النظام؛ ناهيك عن ذلك، تخضع الحكومتان وشبكاتهما أساساً لعقوبات واسعة بقيادة الولايات المتحدة بسبب إجراءاتهما داخل السياق السوري أو خارجه.
مَنْ الذين قد يكون مستهدفين؟
على الرغم من مخاطر العقوبات القائمة، لا يزال المستثمرون الأجانب مهتمين بفرص الأعمال في سوريا، ولا سيما الشركات في دول الخليج العربي وأوروبا الشرقية. على سبيل المثال، بعد التقارب الدبلوماسي العام الماضي بين دولة الإمارات والأسد، شارك وفد من رجال الأعمال السوريين، بمن فيهم الأفراد الخاضعين للعقوبات من قبل الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي، في منتدى للقطاع الخاص نظمته الإمارات في أبوظبي. وفي وقت لاحق من عام 2019، حضر وفد إماراتي كبير “معرض دمشق التجاري الدولي” السنوي. ومن خلال إعادة ترسيخ وجودها في سوريا، يبدو أن الإمارات تأمل في أن تشكّل ثقلاً موازناً في وجه النفوذ الإيراني، وقد تعرضت منذ ذلك الحين لضغوط أمريكية كبيرة لتجنب مخالفة العقوبات. ومع ذلك، أفادت بعض التقارير أن المستثمرين الإماراتيين والسعوديين والكويتيين استمروا في تشكيل شركات أو الحصول على تراخيص للعمل في قطاعي البناء والسياحة في سوريا.
كما لا يزال عدد من الشركات التي مقرها في لبنان ناشطة في سوريا، بما في ذلك في القطاعات المستهدفة بـ “قانون قيصر” (كالنفط والغاز). وبعض هذه الشركات مملوكة للبنانيين، بينما تم تأسيس شركات أخرى من قبل النخب السورية. وقد أثار تطبيق القانون الوشيك مخاوف في لبنان بشأن التعرّض لعقوبات “قيصر”، الأمر الذي قد يدفع باقتصاد البلاد المتعثّر إلى الاقتراب من حافة الهاوية.
وفي النهاية، سوف يَكمن تأثير التشريع في الإشارات التي ترسلها واشنطن واستعدادها لفرض العقوبات على حد سواء، حتى على الشركات أو الحكومات التي دخلت في شراكة مع الولايات المتحدة. ومن الضروري أن توضّح الإدارة الأمريكية أن سوريا ستبقى مغلقة أمام إعادة الإعمار أو الأعمال التجارية في ظل ظروفها الراهنة، وأن تُظهر مساعي متجددة لردع أولئك الذين يسعون إلى الاستفادة من أنشطة إعادة الإعمار التي يشرف عليها نظام لم يشهد إصلاحات.
“قانون قيصر” وتخفيف العقوبات
تهدف الولايات المتحدة ظاهرياً إلى إنهاء الحرب في سوريا من خلال عملية سياسية بقيادة الولايات المتحدة تؤدي إلى تشكيل حكومة جامعة وتمثيلية في دمشق. ولم تعد إدارة ترامب تصرّ على ضرورة خروج الأسد من الحكم، لكنها تشدّد على تغيير سلوك نظامه.
ولتحقيق هذه الغاية، ينص “قانون قيصر” على حالة نهائية من خلال وضع معايير يجب على النظام وحلفائه الوفاء بها قبل رفع العقوبات، مثل:
• وقف الحملة الجوية السورية الروسية واستهدافها المتعمد للمدنيين والمنشآت المدنية
• السماح بوصول المساعدات الإنسانية دون قيود إلى المناطق الخاضعة لسيطرة النظام / للسيطرة الروسية / الإيرانية، تماشياً مع مصالح واشنطن كأكبر مانح للمساعدات لسوريا
• الإفراج عن جميع السجناء السياسيين
• اتخاذ خطوات نحو الامتثال للمعاهدات الدولية المتعلقة بالأسلحة البيولوجية والنووية فضلاً عن الأسلحة الكيميائية
• تسهيل العودة الآمنة والطوعية والكريمة للاجئين
• إرساء عملية مساءلة، وحقيقة، ومصالحة صريحة.
والجدير بالذكر أن هذه المعايير لا تتضمن مطلباً بإشراك النظام في العملية السياسية بقيادة الأمم المتحدة أو تصرّ على رحيل الأسد. ومع ذلك، تشير الشروط القاسية لهذا القانون إلى ضرورة وصول نظام مختلف إلى حدّ كبير إلى الحكم قبل رفع العقوبات. وبهذا المعنى، يمكن أن يساعد فرض عقوبات “قانون قيصر” في الإشارة إلى التزام الولايات المتحدة على المدى الطويل بالتغييرات الأساسية في سوريا. إن تركيز القانون على المساءلة يضع معياراً عالياً، لأن الأسد لن يرضخ أبداً للتحقيقات التي تورطه هو ونظامه في ارتكاب جرائم حرب. وإذا فرضت وزارتا الخارجية والخزانة الأمريكيتين عقوبات بموجب “قانون قيصر” بفعالية وتمّ تمرير الرسالة التي تحملها بدهاء إلى الجمهور المعني، فيمكنها أن تجعل الحكومات والشركات تفكّر ملياً قبل إعادة العلاقات مع النظام بشكله الحالي أو إبرام عقود إعادة إعمار مربحة.
الخاتمة
في ظل حكم [نظام] الأسد، أصبحت الحياة في سوريا لا تطاق على نحو متزايد – فقد أدى التضخم المفرط والانحدار الحاد للعملة السورية إلى دفع أسعار المواد الغذائية والأدوية إلى مستويات لا يمكن لمعظم المواطنين تحمّلها، وقد خرج المتظاهرون إلى الشوارع مرة أخرى في بعض المناطق، ولا يزال النظام يرتكب فظائع يومية. وأدت الأزمة المالية اللبنانية في البلد المجاور ووباء “كوفيد-19” في جميع أنحاء المنطقة إلى تفاقم الانهيار الاقتصادي، مما زاد من الصعوبات اليومية لأولئك الذين يعيشون في المناطق التي يسيطر عليها النظام وأجهد موارد مؤيدي الأسد في موسكو وطهران.
وعلى الرغم من هذا المشهد القاتم، يبدو أن النظام استأنف هجومه لبسط سيطرته على المنطقة التي لا تزال خاضعة لسيطرة المعارضة في محافظة إدلب. وحتى في ظل أصعب الظروف – المتمثلة بقوات عسكرية مستنزفة، واقتصاد منهار، وحلفاء خاضعون لضغوط كبيرة، وجائحة عالمية – لا يزال الأسد يتبع استراتيجية الحصار العسكري وترهيب شعبه.
وتستند سياسة الولايات المتحدة إلى العزلة السياسية والعقوبات الاقتصادية من أجل تضييق الخناق على الأسد وأتباعه لدرجة أنه اضطر إلى الانخراط بشكل هادف في عملية الأمم المتحدة. وحتى الآن، لم تنجح جولات متعاقبة من العقوبات المباشرة في ثنيه عن السعي إلى تحقيق انتصار عسكري، الذي يَعتقد على الأرجح أنه سيفرض وقائع ميدانية تسمح له بالاستغناء عن عملية الأمم المتحدة. ومع ذلك، يهدف “قانون قيصر” إلى مواجهة أي تفكير من هذا القبيل كان يتمناه النظام، مع التوضيح لدمشق وموسكو وطهران والكيانات التي تستفيد من الاقتصاد الحربي للأسد أن واشنطن لن تقبل ببساطة نظاماً غير قابل للإصلاح في سوريا.
ويقيناً، لن يشكّل تاريخ 17 حزيران/يونيو ضربة قاضية للنظام الذي أثبت قدرته على الصمود. وستتوقف فعالية “قانون قيصر” على ما إذا كانت الإدارة الأمريكية ستنجح في توفير الموارد المناسبة لهيكلية عقوباتها بينما تسعى بقوة إلى الخروج من منحدر دبلوماسي ونحو عملية سياسية. سيتعين على وزارة الخزانة الأمريكية مواصلة تحديث قائمة التصنيفات الإرهابية لمنع الاستثمارات وإعادة الإعمار. وسيتطلب ذلك من الإدارة الأمريكية إعطاء الأولوية لسوريا وضمان تمتّع الجهات التي تعمل على وضع مجموعات جديدة من العقوبات بموجب “قانون قيصر”، بالدعم والموارد الضرورية كي تصمد في مهمتها لفترة طويلة.
دانا سترول هي “زميلة كاسين” في معهد واشنطن وعضو أقدم سابق من الملاك المهني في “لجنة العلاقات الخارجية في مجلس الشيوخ الأمريكي”. كاثرين باور هي زميلة “بلومنستين كاتس فاميلي” ومسؤولة سابقة في وزارة الخزانة الأمريكية
*نشرت في 12 حزيران/2020

The Caesar Act Comes Into Force (Part 1): Increasing the Assad Regime’s Isolation
Dana Stroul and Katherine Bauer/The Washington Institute/June 15/2020
New Syria sanctions signal bipartisan support for continued diplomatic isolation and economic coercion, but their impact ultimately depends on whether the executive branch is willing to prioritize the issue.
When President Trump signed the latest National Defense Authorization Act into law last December, he also authorized the bipartisan Caesar Syria Civilian Protection Act, named for the Syrian military defector who exposed a trove of evidence documenting the Assad regime’s war crimes. The legislation imposes sanctions on governments, companies, or individuals indirectly funding Bashar al-Assad’s regime or contributing to its military campaigns. Anticipation of Caesar sanctions is already driving perceptions of risk about doing business in Syria, and as the June 17 deadline for implementation approaches, many believe that the resultant actions will increase economic pain on the regime’s supporters.
Assad and his allies have reasserted control over most of the country through ongoing military advances on the ground, and in light of this reality, Russia has been encouraging others to accept that Assad is here to stay, welcome him back into the international fold, and fund Syria’s reconstruction. The Caesar Act rejects this premise: if effectively implemented, the new sanctions authorities could deter even U.S. partners from participating in reconstruction or otherwise expanding ties with Syria under an unreformed Assad regime. This two-part PolicyWatch examines the policy issues and targeting criteria that will shape this implementation; Part 1 looks at Syria sanctions, while Part 2 discusses how the legislation might be used against Hezbollah in Lebanon.
ARE CAESAR SANCTIONS THE MISSING PIECE?
The new sanctions authorities in the Caesar Act target entities operating for the Assad regime’s benefit in four sectors: oil/natural gas, military aircraft, construction, and engineering (for full PDF text of the act, see page 1,093 of the National Defense Authorization Act). This includes direct and indirect support to the regime, such as support to Iranian- and Russian-backed militias operating in Syria. Additionally, the act requires the Trump administration to determine whether the Central Bank of Syria is an entity of “primary money laundering concern” pursuant to Section 311 of the USA PATRIOT ACT.
Most of this activity is already sanctionable under a series of Obama-era executive orders, including E.O. 13582 (2011), which blocked the property of the Syrian government, of entities that provide it with technological, material or financial support, and of entities that work for it or act on its behalf. For example, the Trump administration has argued that the Central Bank of Syria is subject to sanctions under this order; the bank is subject to European Union sanctions as well. Separately, numerous Syrian individuals and entities are already subject to U.S. conduct-based sanctions for terrorism support, corruption, human rights abuses, weapons of mass destruction proliferation, or other violations.
To date, the strategy of targeting the regime directly—including via sanctions adopted by the multilateral “Friends of Syria” group in 2011 and by the U.S. government years earlier—has failed to change Assad’s behavior. This is principally because Russia and Iran have given him decisive military, financial, and diplomatic support. Although they lack the finances to rebuild Syria, Caesar sanctions are unlikely to shift their commitment to the regime’s survival; besides, both governments and their networks are already under extensive U.S.-led sanctions for actions inside or outside the Syrian context.
WHO MIGHT BE TARGETED?
Despite the existing sanctions risk, foreign investors remain interested in Syrian business opportunities, particularly firms in the Persian Gulf states and Eastern Europe. For example, after last year’s diplomatic thaw between the United Arab Emirates and Assad, a delegation of Syrian businessmen, including U.S.- and EU-sanctioned individuals, attended an Emirati-organized private-sector forum in Abu Dhabi. Later in 2019, a sizable Emirati delegation attended the annual Damascus International Trade Fair. By reestablishing its presence in Syria, the UAE seemingly hoped to counterbalance Iranian influence, and it has since come under significant U.S. pressure to avoid running afoul of sanctions. Nevertheless, Emirati, Saudi, and Kuwaiti investors have reportedly continued to form companies or seek licenses to operate in Syria’s construction and tourism sectors.
A number of Lebanon-based firms also remain active there, including in sectors targeted by the Caesar Act (e.g., oil and gas). Some of these firms are Lebanese-owned, while others were established by Syrian elites. The act’s looming implementation has raised concerns in Lebanon about exposure to Caesar sanctions, which could push the country’s teetering economy closer to the edge.
In the end, the legislation’s impact will lie in both the signals Washington sends and its willingness to enforce sanctions, even on firms or governments partnered with the United States. The administration will need to make clear that Syria remains closed for rehabilitation or business under its current conditions, and demonstrate a renewed effort to deter those who seek to profit from reconstruction activities overseen by an unreformed regime.
THE CAESAR ACT AND SANCTIONS RELIEF
The United States ostensibly aims to end the Syria war via a UN-run political process that leads to an inclusive, representative government in Damascus. The Trump administration no longer maintains that Assad must exit power, but it does insist that his regime’s behavior change.
Toward this end, the Caesar Act articulates an end state by establishing criteria that the regime and its allies must meet before sanctions can be lifted, such as:
Halting the Syrian-Russia air campaign and its deliberate targeting of civilians and civilian structures
Allowing unfettered humanitarian access to areas under regime/Russian/Iranian control, in keeping with Washington’s interests as the largest donor of aid to Syria
Releasing all political prisoners
Taking steps toward compliance with international treaties related to biological, nuclear, and chemical weapons
Facilitating the safe, voluntary, and dignified return of refugees
Establishing a genuine accountability, truth, and reconciliation process.
Notably, these criteria do not include a demand that the regime engage in the UN-led political process or insist on Assad’s departure. Yet the act’s tough conditions suggest that a drastically different regime would have to be in power before they can be lifted. In that sense, imposing Caesar sanctions can help signal long-term U.S. commitment to fundamental changes in Syria. The law’s focus on accountability sets a high bar, since Assad will never concede to investigations that implicate him and his regime in the commission of war crimes. If effectively implemented by the State and Treasury Departments and skillfully messaged to the necessary audiences, Caesar sanctions can make governments and companies think twice before reestablishing relations with the regime in its current form or pursuing lucrative reconstruction contracts.
CONCLUSION
Under Assad, life in Syria is increasingly unbearable—hyperinflation and a currency nosedive have sent the cost of food and medicine beyond the reach of most citizens, protestors have taken to the streets again in some areas, and the regime is still committing daily atrocities. The Lebanese financial crisis next door and the COVID-19 pandemic across the region have exacerbated the economic collapse, adding to the daily hardships of those living in regime-controlled areas and straining the resources of Assad’s backers in Moscow and Tehran.
Despite this dire picture, the regime offensive to extend control over the remaining opposition-held area in Idlib province appears to be restarting. Even under the most unsustainable conditions—depleted military forces, a collapsed economy, strained allies, and a global pandemic—Assad is still pursuing a strategy of military besiegement and terrorizing his own people.
U.S. policy relies on political isolation and economic sanctions to make life so untenable for Assad and his cronies that he is forced to engage meaningfully in the UN process. Successive rounds of direct sanctions have thus far not deterred him from his objective of military victory, which he likely believes will establish facts on the ground that allow him to dispense with the UN process. Yet the Caesar Act aims to counter any such wishful thinking, making clear to Damascus, Moscow, Tehran, and entities profiting from Assad’s war economy that Washington will not simply accept an unreformed regime in Syria.
To be sure, June 17 will not deliver a decisive blow to a regime that has proven its durability. The Caesar Act’s effectiveness will depend on whether the administration can adequately resource its sanctions architecture while aggressively pursuing a diplomatic off-ramp to a political process. The Treasury Department will need to keep up a steady drumbeat of new designations to deter investment and reconstruction. This will require the administration to prioritize Syria and ensure that those working on new sets of Caesar sanctions have the support and resources necessary to stay on course for the long haul.
*Dana Stroul is the Kassen Fellow at The Washington Institute and a former senior professional staff member on the Senate Foreign Relations Committee. Katherine *Bauer is the Institute’s Blumenstein-Katz Family Fellow and a former official at the U.S. Treasury Department.
*Published on June 12/2020