تخفيف العقوبات ليس ضرورياً لمساعدة إيران في مواجهة فيروس كورونا
كاثرين باور و دانا سترول/ذي هيل/09 نيسان/2020
Sanctions relief isn’t necessary to assist Iran’s coronavirus response
Katherine Bauer & Dana Stroul/The Hill/April 09/2020
The rapid spread of the coronavirus in Iran is deeply alarming, as are the severe difficulties facing the Iranian government — which continues to mishandle its response — in dealing with the outbreak, treating the ill, and taking necessary preventive measures. Iran ranks sixth worldwide for confirmed cases of COVID-19, and fourth for deaths from the virus. The reality is likely far worse, considering the lack of testing capacity and the government’s inclination to lie. Given what public health experts anticipate about the lethal trajectory of this virus, the instinct to assist other countries — such as Iran — in their efforts to flatten the curve is perfectly understandable.
In the case of Iran and its struggle to contain the virus and treat the sick, however, sanctions relief is not a cure-all. Moreover, systematic corruption of Iran’s leaders and the weak capacity of its government mean it is doubtful that lifting sanctions would translate into the robust response the Iranian people need and deserve.
However, there are actions that the United States could take — short of lifting sanctions — to aid the humanitarian response in Iran. Without fundamentally altering the sanctions infrastructure, the administration could provide greater clarity on allowable humanitarian trade and authorizations for nongovernmental organizations (NGOs) to expand their work in Iran.
Iran does have access to funds to pay for medical and humanitarian supplies. It does not need emergency loans or sanctions waivers to finance humanitarian purchases from abroad. Even though the Trump administration sanctioned the Central Bank of Iran (CBI) in September 2019 for supporting terrorism, the Treasury Department recently took action to allow humanitarian trade transactions involving the CBI. The Treasury could clearly inform banks that Iran is authorized to use the foreign exchange held in CBI accounts abroad, including Iranian oil revenues stuck in escrow accounts in China, Japan, India and South Korea, to finance the importation of goods that will help the government respond to its coronavirus outbreak.
And despite U.S. sanctions, mechanisms exist for Iran to import medical and humanitarian goods, and additional ones could come online soon. On March 23, South Korea’s Foreign Ministry announced that it was considering ways to provide humanitarian relief to Iran. This could include establishing a mechanism such as the Swiss channel, inaugurated last month by agreement between the U.S. and Switzerland to facilitate humanitarian-related trade with Iran by Swiss firms. The Swiss channel was designed, in part, as a work-around for the sanctioned CBI. So the kicker is that South Korea does not even need to establish its version of the Swiss channel to assist Iran.
But Iran is still struggling to obtain supplies despite technical changes that should make it easier for Iran to access its offshore accounts, and despite the existence of mechanisms designed specifically to ensure that humanitarian supplies can reach the Iranian people.
The most significant obstacle is foreign banks, who are wary of U.S. sanctions and inclined to avoid the risk of facilitating these transactions out of an abundance of caution. Iran’s return to the Financial Action Task Force’s blacklist in February is an additional obstacle. U.S. sanctions have broad humanitarian exemptions built in, and personal protective equipment and ventilators are specifically allowable. Even though the Treasury Department allows for the sale to Iran of relevant medical devices and will provide reassurances to banks facilitating these transactions, the fear of U.S. sanctions is a deterrent. There is widespread confusion and concern about not running afoul of U.S. sanctions on Iran.
The Trump administration could, therefore, do much more on the public diplomacy front to signal that it has no intention of blocking firms and companies for working with Iran to address its coronavirus outbreak. Treasury could issue additional guidance clarifying which humanitarian goods are allowable. In these days of telework, a virtual town hall with senior officials is a no-brainer in order to clarify that the administration will not block the provision, or financing, of medical devices to Iran necessary for treating coronavirus patients. Social media outreach, and even a short statement from the White House podium during the daily Coronavirus Task Force briefings, are easy steps to take.
The White House also could demonstrate goodwill toward the Iranian people, as distinct from its policy of regime behavior change, by publicly supporting the delivery of humanitarian supplies and work of NGOs. And there is precedent for this. In 2003, the Bush administration issued a 90-day General License that facilitated NGO work in Iran to assist in recovery efforts after the Bam earthquake killed more than 26,000 people. In 2012, the Obama administration issued a 45-day General License to allow NGOs up to $300,000 to Iran for humanitarian and reconstruction activities after earthquakes killed more than 260 people.
Iran already has rejected U.S. offers of aid, but the administration should continue to find ways to signal to Iran’s leaders that the offer is genuine and a standing one, if not through direct aid then by signaling its willingness to facilitate the work of NGOs. Many elements of these temporary authorizations for disaster response and NGO activities have been made permanent in recent years. However, it would not be unprecedented for Treasury to issue a new license consolidating existing authorizations to clarify that they apply to current circumstances, or to expand some authorizations, even if time-limited. Members of Congress can assist here, as can the international organizations and NGOs already assisting Iran.
The U.S.-led sanctions architecture has changed significantly since the Bush and Obama administrations implemented their policies of humanitarian goodwill crisis-response, not only because of the Trump administration’s maximum-pressure campaign but also through legislative action. In 2017, Congress passed the Countering American Adversaries Through Sanctions law (CAATSA) which directed the administration to sanction Iran’s Islamic Revolutionary Guard Corps (IRGC) under counterterrorism authorities. This represented a serious expansion of terrorism-related Iran sanctions. Reports that the IRGC is involved alongside Iran’s Ministry of Health in setting up mobile clinics and producing medical equipment is an added layer of complexity for the U.S. and those around the world wanting to help Iran.
l community is rightly focused on taking all necessary steps to respond to COVID-19, while also taking steps to prepare to respond to the next wave. In the case of Iran, there are a range of actions that the United States can and should take — it is both a security issue and a moral imperative to do so. But sanctions relief should not be at the top of the list of these remedial actions.
*Katherine Bauer is the Blumenstein-Katz Family fellow at The Washington Institute for Near East Policy and a former Treasury official who served as the department’s financial attaché in Jerusalem and the Gulf. She is also an adjunct associate professor in the Security Studies Program at Georgetown University’s Edmund A Walsh School of Foreign Service. Follow her on Twitter @katecbauer.
*Dana Stroul is a senior fellow in The Washington Institute’s Geduld Program on Arab Politics, served as a senior staff member on the Senate Foreign Relations Committee, covering the Middle East, North Africa and Turkey, and previously served in the Middle East policy office of the secretary of Defense. Follow her on Twitter @dstroul.
تخفيف العقوبات ليس ضرورياً لمساعدة إيران في مواجهة فيروس كورونا
كاثرين باور و دانا سترول/”ذي هيل/09 نيسان/2020
يشكّل الانتشار السريع لفيروس كورونا في إيران أمراً مقلقاً للغاية، وكذلك الصعوبات الشديدة التي تواجه الحكومة الإيرانية – التي لا تزال تسيء إدارة ردها – في التعامل مع تفشي الوباء ومعالجة المرضى واتخاذ الإجراءات الوقائية اللازمة. وتحتل إيران المركز السادس عالمياً من حيث عدد الإصابات المؤكدة بوباء “كوفيد-19” والمركز الرابع من حيث عدد الوفيات من الفيروس. لكن من المرجح أن يكون الواقع أسوأ بكثير، بسبب نقص القدرة على الاختبار وميل الحكومة إلى الكذب. وبالنظر إلى ما يتوقعه الخبراء في الصحة العامة حول المسار الفتاك لهذا الفيروس، فيمكن تماماً فهم الغريزة الإنسانية لمساعدة دول أخرى – كإيران – في جهودها لتسطيح المنحنى.
غير أنه في حالة إيران وصراعها لاحتواء الفيروس ومعالجة المرضى، لا يُعتبر تخفيف العقوبات العلاج الشافي. فضلاً عن ذلك، إن الفساد الممنهج للقادة الإيرانيين وضعف قدرة حكومتهم يعني أنه من المشكوك فيه أن رفع العقوبات قد يترجَم إلى رد فعل قوي يحتاجه الشعب الإيراني ويستحقه.
ومع ذلك، هناك خطوات يمكن للولايات المتحدة اتخاذها – دون رفع العقوبات – للمساعدة في الاستجابة الإنسانية في إيران. ودون تغيير هيكلية العقوبات بشكل أساسي، يمكن للإدارة الأمريكية أن تقدم مزيداً من الوضوح بشأن التجارة ذات الأغراض الإنسانية المسموح بها والتفويضات للمنظمات غير الحكومية لتوسيع عملها في إيران.
وتتمتع إيران بإمكنية النفاذ إلى الأموال لدفع تكاليف الإمدادات الطبية والإنسانية. وهي لا تحتاج إلى قروض طوارئ أو إعفاءات من العقوبات لتمويل المشتريات الإنسانية من الخارج. وعلى الرغم من أن إدارة ترامب فرضت عقوبات على “البنك المركزي الإيراني” في أيلول/سبتمبر 2019 لدعمه الإرهاب، إلّا أن وزارة الخزانة الأمريكية اتخذت مؤخراً خطوات للسماح بقيام معاملات تجارية إنسانية بمشاركة “البنك المركزي الإيراني”. بإمكان وزارة الخزانة إبلاغ البنوك بوضوح بأن إيران مخوّلة باستخدام العملات الأجنبية الموجودة في حسابات “البنك المركزي الإيراني” في الخارج، بما في ذلك عائدات النفط الإيراني العالقة في حسابات الضمان في الصين واليابان والهند وكوريا الجنوبية، لتمويل استيراد السلع التي ستساعد الحكومة على الرد على تفشي فيروس كورونا.
وعلى الرغم من العقوبات الأمريكية، توجد آليات تُمكّن إيران من استيراد السلع الطبية والإنسانية، وقد يتم فرض آليات إضافية قريباً. وفي 23 آذار/مارس، أعلنت وزارة الخارجية الكورية الجنوبية أنها تدرس سبل لتقديم الإغاثة الإنسانية لإيران. ويمكن أن يشمل ذلك إنشاء آلية مثل القناة السويسرية، التي تم افتتاحها الشهر الماضي بالاتفاق بين الولايات المتحدة وسويسرا لتسهيل التجارة من قبل الشركات السويسرية المتعلقة بالشؤون الإنسانية مع إيران. وتم تصميم القناة السويسرية، جزئياً، كحل بديل لـ “البنك المركزي الإيراني” الخاضع للعقوبات. لذا فإن الهدف الأساسي هو عدم احتياج كوريا الجنوبية حتى إلى إنشاء نسختها من القناة السويسرية لمساعدة إيران.
لكن إيران لا تزال تكافح من أجل الحصول على الإمدادات على الرغم من التغييرات الفنية التي من شأنها أن تسهل على إيران الوصول إلى حساباتها الخارجية، ورغم وجود آليات مصممة خصيصاً لضمان وصول الإمدادات الإنسانية إلى الشعب الإيراني.
وتشكّل البنوك الأجنبية العقبة الأكثر أهمية، حيث تشعر بالقلق من العقوبات الأمريكية وتميل إلى تجنب خطر تسهيل هذه المعاملات بدافع وفرة من الحذر. كما أن عودة إيران إلى القائمة السوداء لـ «مجموعة العمل المالي» في شباط/فبراير، تمثّل عقبة إضافية. وتتضمن العقوبات الأمريكية استثناءات إنسانية مدمّجة واسعة النطاق، كما يُسمح بمعدات الحماية الشخصية وأجهزة الإنعاش الرئوي على وجه التحديد. وعلى الرغم من أن وزارة الخزانة الأمريكية تسمح ببيع الأجهزة الطبية ذات الصلة، لإيران وستوفر تأكيدات للبنوك التي تسهل هذه المعاملات، إلا أن الخوف من العقوبات الأمريكية يشكّل رادعاً. وهناك ارتباك وقلق على نطاق واسع بشأن عدم مخالفة العقوبات الأمريكية حول إيران.
وبالتالي، يمكن لإدارة ترامب أن تفعل المزيد على صعيد الدبلوماسية العامة للإشارة إلى عدم نيتها وقف التعامل مع الشركات والمؤسسات لتعاونها مع إيران من أجل مواجهة تفشي فيروس كورونا. ويمكن لوزارة الخزانة الأمريكية إصدار توجيهات إضافية توضح السلع الإنسانية المسموح بها. وخلال هذه الأيام من العمل عن بُعد، يُعتبر تنظيم اجتماعٍ افتراضي يضمّ كبار المسؤولين خياراً بديهياً من أجل توضيح أن الإدارة الأمريكية لن تعرقل إمداد أو تمويل الأجهزة الطبية الضرورية لمعالجة مرضى الكورونا وتسليمها إلى إيران. ويمثل توسيع نطاق التواصل عبر وسائل التواصل الاجتماعي، وحتى إصدار بيان مقتضب من على منصة البيت الأبيض خلال جلسات الإحاطة اليومية التي يدلي بها “فريق عمل البيت الأبيض لمواجهة تفشي فيروس كورونا”، خطوات من السهل اتخاذها.
ويمكن للبيت الأبيض أيضاً أن يُظهر حسن نية تجاه الشعب الإيراني، بشكل منفصل عن سياسته القائمة على تغيير سلوك النظام، من خلال الدعم العلني لتسليم الإمدادات الإنسانية وعمل المنظمات غير الحكومية. وهناك سابقة لذلك. ففي عام 2003، أصدرت إدارة بوش تصريح عام لمدة 90 يوماً سهل عمل المنظمات غير الحكومية في إيران للمساعدة في جهود التعافي في أعقاب الزلزال الذي ضرب مدينة بم وأودى بحياة أكثر من 26 ألف شخص. وفي عام 2012، أصدرت إدارة أوباما “تصريح عام” لمدة 45 يوماً للسماح للمنظمات غير الحكومية بإرسال ما يصل إلى 300 ألف دولار إلى إيران للقيام بأنشطة إنسانية وإعادة الإعمار في أعقاب الزلازل الذي أودى بحياة أكثر من 260 شخصاً.
لقد رفضت إيران أساساً عروض المساعدات الأمريكية، ولكن على الإدارة في واشنطن مواصلة إيجاد سبل لإبلاغ قادة إيران بأن العرض حقيقي وثابت، إن لم يكن من خلال المساعدة المباشرة، فمن خلال الإشارة إلى استعداد الإدارة الأمريكية لتسهيل عمل المنظمات غير الحكومية. وقد أصبح العديد من عناصر هذه التصاريح المؤقتة للاستجابة للكوارث وأنشطة المنظمات غير الحكومية دائمة في السنوات الأخيرة. ومع ذلك، لن يكون من غير المسبوق أن تُصدر وزارة الخزانة الأمريكية تصريح جديد يجمع التفويضات الحالية لتوضيح أنها تنطبق على الظروف الراهنة، أو لتوسيع بعض التفويضات، حتى لو لفترة زمنية محدودة. ويمكن لأعضاء الكونغرس الأمريكي المساعدة في ذلك، وهو الأمر بالنسبة للمنظمات الدولية وغير الحكومية التي تساعد إيران أساساً.
لقد تغيّر هيكل العقوبات الذي تقوده الولايات المتحدة بشكل كبير منذ أن نفذت إدارتا بوش وأوباما سياساتهما القائمة على الاستجابة للأزمات من منطلق إنساني وحسن نية، ليس فقط بسبب حملة الضغط الأقصى التي تشنها إدارة ترامب، بل من خلال إجراءات تشريعية أيضاً. ففي عام 2017، أقرّ الكونغرس “قانون مواجهة خصوم أمريكا من خلال العقوبات”، الذي دفع بالإدارة الأمركية إلى فرض عقوبات على «الحرس الثوري الإسلامي الإيراني» بموجب سلطات مكافحة الإرهاب. ومثّل ذلك توسعاً كبيراً في العقوبات المفروضة على إيران والمتعلقة بالأنشطة الإرهابية. وتُعتبر التقارير عن انخراط «الحرس الثوري» الإيراني مع وزارة الصحة الإيرانية في إنشاء عيادات متنقلة وإنتاج معدات طبية، تعقيداً إضافياً بالنسبة للولايات المتحدة والجهات العالمية الأخرى التي تريد مساعدة إيران.
ويركّز المجتمع الدولي بشكل صحيح على اتخاذ جميع الخطوات اللازمة للرد على وباء “كوفيد-19” وسط اتخاذ خطوات للاستعداد للرد على الموجة المقبلة. وفي حالة إيران، هناك مجموعة من الخطوات التي يمكن للولايات المتحدة القيام بها وينبغي لها اتخاذها – إن القيام بذلك يُعتبر قضية أمنية وواجباً أخلاقياً على حد سواء. ولكن تخفيف العقوبات لا ينبغي أن يكون على رأس قائمة هذه الإجراءات العلاجية.
كاثرين باور هي زميلة “بلومنستين كاتس فاميلي” في معهد واشنطن ومسؤولة سابقة في وزارة الخزانة الأمريكية عملت كملحقة مالية للوزارة في القدس والخليج. وهي أيضاً أستاذة مساعدة في “برنامج الدراسات الأمنية” في “كلية إدموند والش للخدمات الخارجية” بجامعة جورجتاون.
دانا سترول هي زميلة أقدم في “برنامج غيدولد للسياسة العربية” في معهد واشنطن وكانت سابقاً أحد كبار الموظفين في “لجنة العلاقات الخارجية في مجلس الشيوخ الأمريكي” لشؤون الشرق الأوسط وشمال إفريقيا وتركيا، وعملت سابقاً في شؤون سياسة الشرق الأوسط في مكتب وزير الدفاع الأمريكي.
*المقالة نشرت في 31 أذار/2020/Initially posted on March 31/2020
