What to Watch for as Lebanon Forms a New Government Hanin Ghaddar/The Washington Institute/December 22/ 2018
حنين غدار/ما يجب الإلتفات إليه بينما يشكّل لبنان حكومة جديدة
معهد واشنطن/22 كانون الأول/18
The cabinet’s composition is a fait accompli, but foreign officials may still be able to influence key security appointments—or, failing that, up the financial and diplomatic pressure on Hezbollah and its political allies.
After seven months of post-election bickering, Lebanon’s political factions seem poised to form the next government in the next few days. Many observers are hoping that the new leadership will not only advance long-stalled economic reforms, but also deal with the fragile security situation caused by Hezbollah’s recently discovered cross-border tunnels and other provocations. Yet the host of domestic and international initiatives that led to the current agreement on government formation provide three sobering takeaways: Hezbollah will now have a bigger say over government policies, including security decisions; Prime Minister-designate Saad Hariri will be weaker this time around; and Lebanon’s economy is unlikely to see any growth.
THIS IS NOT A NATIONAL UNITY GOVERNMENT
In the May parliamentary elections, Hezbollah and its allies won more than 70 of the 128 seats, while Hariri lost more than a third of his bloc. Since then, Hariri has faced many obstacles in trying to form a government, the last of which centered on pro-Hezbollah Sunnis. The Shia group repeatedly demanded a cabinet seat for one of these Sunni bedfellows, and after two months of stalemate, President Michel Aoun agreed to include one in his coalition, led by the Free Patriotic Movement.
In all, Hezbollah is expected to gain direct control over the Ministry of Public Health and as many as two other ministries, while its allies will hold most of the sovereign portfolios. Ali Hassan Khalil of the Amal Movement is expected to remain as finance minister, while Free Patriotic Movement leader Gebran Bassil will likely stay on as foreign minister. Elias Bou Saab, also part of Aoun’s bloc, would be the next defense minister.
If anything, this looks like a Hezbollah government, not a “national unity” government as many outlets have taken to characterizing it. All of the group’s demands have been met, meaning that a designated terrorist organization will have direct or indirect access to all the ministries it needs in order to advance its domestic and foreign agenda. The remaining portfolio shifts are just details.
Although much of the delay since May has been pinned on the status of pro-Hezbollah Sunnis, the group’s true focus has been to arrange a government that would allow it to alleviate its own financial challenges. U.S. and international sanctions have clamped down on the group’s budget, affecting its relationship with the Shia domestic support base that receives most of its social welfare aid and other assistance. Hezbollah leaders also wanted to weaken Hariri so that he cannot work against them if further sanctions and other international pressures come to bear in the near term. In addition to ensuring that he lost a large portion of his bloc, they sought to corner him in his own government by elevating other Sunni figures willing to carry out the group’s agenda—and serve the interests of Syria’s Assad regime.
SLIM HOPES FOR ECONOMIC GROWTH
Despite assurances that the next government will address Lebanon’s dire economic problems, current indicators show little prospect of improvement. The ongoing deterioration began well before the post-election vacuum and is rooted in numerous factors unrelated to the current political situation, including a decrease in remittances from expatriates, rising global interest rates, a drop in overland exports to Persian Gulf countries due to the Syria war, and the previous government’s failure to pass key reforms. If Beirut continues to delay reforms, and if the new government is not inclusive enough, it might also be denied access to assistance loans pledged at the French-sponsored CEDRE conference last April.
Even if the CEDRE pledges come through, they will not be enough to ease Lebanon’s crushing public debt without serious structural reforms that address widespread corruption. The country’s deteriorating infrastructure needs immediate attention—especially air transport, electricity, waste management, water, and roads—but such projects cannot be completed effectively when their funding is siphoned off by graft.
Lebanon has the third-highest debt rate in the world, currently estimated at $81 billion, or 152 percent of its GDP. The latest Moody’s report revised the country’s outlook from “stable” to “negative” and kept its credit rating at “B3,” meaning “speculative and a high credit risk”—an assessment based on the government’s weak liquidity position and financial instability. This is unlikely to change now that Beirut is poised to bring back the same old corrupt political leaders who benefit from the status quo.
WHAT TO WATCH FOR
While the composition of the new government is largely a done deal, officials still have two more steps to take that will affect Lebanon’s diplomatic and security standing. First, they are required to come up with a ministerial statement on their vision for Lebanon. In the past, the most controversial part of this statement has usually been the language pertaining to defense strategy. Hezbollah has long insisted on maintaining the distinction between the “the army, the people, and the resistance,” since this formulation legitimizes its “right” to maintain a massive military arsenal outside the government or national army’s control. Now that the group has gained more power in the government and helped fragment the opposition, such language will probably pass again, perhaps without debate.
The new government will also have to make several key military and security appointments, any of which could spur friction with Washington. The Lebanese Armed Forces have received more than $1.6 billion in U.S. assistance since 2006. Yet some officials have raised concerns about this funding given reports of Hezbollah’s increasingly close relationship with the LAF, including potential access to its intelligence apparatus and sway over its security decisions (though there is little worry about the militia accessing U.S.-provided weapons). While the LAF remains institutionally independent, it engages with Hezbollah via government appointees, so any coordination between the two forces will no doubt increase under the new leadership.
Apart from these two big steps, decisions that affect Hezbollah’s influence on other institutions and policies bear watching. In addition to shaping or directly controlling the decisions and finances of the Health, Finance, Defense, and Foreign Ministries, the group will have a say in how Beirut deals with international sanctions, national defense strategy, and indictments stemming from the Special Tribunal for Lebanon. It will also seek to advance its policy of reestablishing official relations between Lebanon and Syria’s Assad regime. This likely includes exerting more pressure on Syrian refugees to return home—a policy that has already spurred multiple international warnings due to humanitarian concerns.
RECOMMENDATIONS
On December 18, an unnamed State Department official expressed hope that Lebanon’s next government will work “with the United States on areas of mutual interest.” Yet the official also noted Washington’s “deep concerns regarding Hezbollah’s growing political power inside Lebanon,” and regarding “the efforts of Hezbollah’s political allies that provide it with top cover and a veneer of legitimacy.”
Given the apparent results of the formation process, the new government is highly unlikely to address these “areas of mutual interest” any better than the caretaker government. On the contrary, it is set to provide stronger cover for Hezbollah military operations, including dangerous escalatory behavior like constructing tunnels into Israel and beefing up its precision missile arsenal. The tour that interim foreign minister Bassil recently provided to foreign ambassadors in the hope of dispelling the missile accusations is indicative of how he will deal with such issues going forward.
Once Hezbollah has formally blurred the line between Beirut’s policies and its own, Lebanon will be even more vulnerable—both to international sanctions and to Iranian-ordered provocations aimed at deflecting international pressure on Tehran. Accordingly, foreign governments should not only place more financial and political pressure on Hezbollah and Iran, but also impose a price on the group’s domestic political allies. Otherwise, these partners will ensure that Hezbollah can use bureaucratic means rather than weapons to enforce its agenda in Lebanon.
*Hanin Ghaddar, a veteran Lebanese journalist and researcher, is the Friedmann Visiting Fellow at The Washington Institute.
ما يجب الإلتفات إليه بينما يشكّل لبنان حكومة جديدة
حنين غدار/معهد واشنطن/22 كانون الأول/18
بعد سبعة أشهر من المشاحنات التي أعقبت الانتخابات اللبنانية، تبدو الفصائل السياسية في البلاد على استعداد لتشكيل الحكومة المقبلة في الأيام القليلة القادمة. ويأمل العديد من المراقبين أن لا تعمل القيادة الجديدة على تعزيز الإصلاحات الاقتصادية المتوقفة منذ فترة طويلة فحسب، بل على التعامل أيضاً مع الوضع الأمني الهش الناجم عن أنفاق «حزب الله» التي اكتُشفت مؤخراً عبر الحدود، وغيرها من الاستفزازات. ومع ذلك، فإن مجموعة المبادرات المحلية والدولية التي أدت إلى الاتفاق الحالي حول تشكيل الحكومة، توفر ثلاث حقائق رئيسية منبّهة، هي: تمتُّع «حزب الله» حالياً بدور أكبر فيما يتعلق بسياسات الحكومة، من بينها القرارات الأمنية؛ كَوْن رئيس الوزراء المكلف سعد الحريري أشد ضعفاً هذه المرة؛ وعدم احتمال أن يشهد اقتصاد لبنان أي نمو.
هذه ليست حكومة وحدة وطنية
في الانتخابات البرلمانية التي جرت في أيار/مايو، فاز “حزب الله” وحلفاؤه بأكثر من 70 مقعداً من أصل 128، في حين خسر الحريري أكثر من ثلث أعضاء كتلته. ومنذ ذلك الحين، واجه الحريري العديد من العقبات في محاولته تشكيل حكومة [ائتلافية]، وكان آخرها تلك التي ركّزت على السنة المؤيدين لـ «حزب الله»، حيث طالبت الجماعة الشيعية مراراً وتكراراً بمقعد حكومي لأحد هؤلاء السُنّة. وبعد شهرين من الجمود، وافق الرئيس ميشال عون على ضم أحد أعضاء ائتلافه الذي يقوده “التيار الوطني الحر”.
وبالإجمال، من المتوقع أن يكتسب «حزب الله» سيطرة مباشرة على وزارة الصحة العامة وعدد من الوزارات الأخرى، بينما سيتولى حلفاؤه معظم الحقائب السيادية. ومن المتوقع أن يبقى علي حسن خليل من “حركة أمل” وزيراً للمالية، في حين من المرجح أن يبقى جبران باسيل، زعيم “التيار الوطني الحر”، وزيراً للخارجية. أمّا إلياس بو صعب، الذي ينتمي أيضاً إلى كتلة عون، فسيكون وزير الدفاع القادم.
وفي مطلق الأحوال، تبدو الحكومة الجديدة وكأنها حكومة «حزب الله»، وليست حكومة “وحدة وطنية” كما وصفها عدد كبير من المنافذ [الإعلامية]. فقد تم تلبية جميع مطالب الحزب، مما يعني أنه سيتاح لمنظمة مصنّفة كإرهابية إمكانية الوصول المباشر أو غير المباشر إلى كافة الوزارات التي هي بحاجة إليها من أجل تعزيز أجندتها المحلية والخارجية. فالتغيرات في الحقائب المتبقية ليست سوى تفاصيل.
وعلى الرغم من أن الكثير من التأخير منذ أيار/مايو المنصرم كان يعزى إلى وضع السنة المؤيدين لـ «حزب الله»، إلا أن التركيز الحقيقي للحزب كان ينصب على ترتيب حكومة تسمح له بتخفيف التحديات المالية التي يواجهها. فالعقوبات الأمريكية والدولية شدّدت القيود على ميزانية الجماعة، مما أثّر على علاقتها بقاعدة الدعم المحلية الشيعية التي تتلقى معظم مساعدات الرعاية الاجتماعية وغيرها من المساعدات. كما أراد قادة «حزب الله» إضعاف الحريري لكي لا يتمكن من العمل ضدهم إذا تم فرض المزيد من العقوبات والضغوط الدولية الأخرى في المستقبل القريب. فبالإضافة إلى ضمان خسارته جزءاً كبيراً من كتلته، سعى هؤلاء القادة إلى التضييق عليه في حكومته من خلال تعيين شخصيات سنية أخرى راغبة في تنفيذ أجندة الحزب – وخدمة مصالح نظام الأسد السوري.
آمال ضئيلة للنمو الاقتصادي
على الرغم من التأكيدات بأن الحكومة المقبلة ستعالج المشاكل الاقتصادية السيئة التي يعاني منها لبنان، إلا أن المؤشرات الحالية تُظهر احتمال ضئيل للتحسن. وقد بدأ التدهور المستمر قبل فترة طويلة من الفراغ الذي نشأ بعد الانتخابات، وهو متجذر في العديد من العوامل التي لا علاقة لها بالوضع السياسي الحالي، ومن بينها انخفاض التحويلات المالية من المغتربين، وارتفاع أسعار الفائدة العالمية، وانخفاض الصادرات البرية إلى دول الخليج بسبب الحرب في سوريا، وفشل الحكومة السابقة في تمرير إصلاحات رئيسية. وإذا استمرت بيروت في تأخير الإصلاحات، وإذا لم تكن الحكومة الجديدة شاملة جامعة بما فيه الكفاية، فقد يتم حرمانها من الحصول على قروض المساعدة التي تم التعهد بها في “المؤتمر الاقتصادي للتنمية والإصلاح والأعمال” (“سيدر”) الذي انعقد برعاية فرنسا في نيسان/أبريل الماضي.
وحتى لو تم توفير تعهدات مؤتمر “سيدر”، فلن تكون كافية لتخفيف عبء الدَيْن العام الساحق في لبنان من دون تنفيذ إصلاحات هيكلية جادة تعالج الفساد المتفشي. فالبنية التحتية المتدهورة في البلاد تحتاج إلى اهتمام فوري – لا سيّما في مجال النقل الجوي والكهرباء وإدارة النفايات والمياه والطرق – ولكن هذه المشاريع لا يمكن أن تكتمل بشكل فعال عندما يتم استنزاف تمويلها عن طريق الكسب غير المشروع.
ولدى لبنان ثالث أعلى نسبة ديون في العالم، تقدر حالياً بـ 81 مليار دولار، أو 152 في المائة من “ناتجها المحلي الإجمالي”. وفي تقريرها الأخير، غيّرت وكالة “موديز” نظرتها المستقبلية للبلاد من “مستقرة” إلى “سلبية” وحافظت على تصنيفها الائتماني عند “B3″، أي “مضاربة ومخاطر ائتمانية عالية” – وهو تقييم يستند إلى ضعف وضع السيولة وانعدام الاستقرار المالي. ومن غير المحتمل أن يتغير هذا التقييم حالياً لأن بيروت تستعد لإعادة القادة السياسيين الفاسدين السابقين الذين يستفيدون من الوضع الراهن.
المحاذير المرافقة
بينما يُعتبر تشكيل الحكومة الجديدة صفقة منتهية إلى حد كبير، إلا أنه لا يزال أمام المسؤولين خطوتان أخريان يمكن أن تؤثرا على الوضع الدبلوماسي والأمني للبنان. أولاً، يجب عليهم إصدار بيان وزاري يشمل رؤيتهم للبنان. ففي الماضي، كان الجزء الأكثر إثارة للجدل في مثل هذا البيان هو اللغة المتعلقة باستراتيجية الدفاع. ولطالما أصرّ «حزب الله» على الحفاظ على التمييز بين “الجيش والشعب والمقاومة”، لأن هذه الصيغة تضفي الشرعية على “حقه” في الاحتفاظ بترسانة عسكرية ضخمة خارج سيطرة الحكومة أو الجيش الوطني. والآن بعد أن اكتسب الحزب مزيداً من السلطة في الحكومة وساعد على تفتيت المعارضة، فمن المحتمل أن يتم إقرار هذه اللغة ثانية، وربما دون نقاش.
سيتعين على الحكومة الجديدة أيضاً إجراء العديد من التعيينات العسكرية والأمنية الرئيسية، والتي يمكن لأي منها أن يثير الاحتكاكات مع واشنطن. فقد تلقّى الجيش اللبناني مساعدات من الولايات المتحدة تقدّر بأكثر من 1.6 مليار دولار منذ عام 2006. إلّا أنّ بعض المسؤولين أثاروا مخاوف بشأن هذا التمويل في ضوء التقارير التي تشير إلى العلاقة المتزايدة لـ «حزب الله» مع الجيش اللبناني، بما في ذلك إمكانية الوصول إلى جهاز استخباراته والتأثير على قراراته الأمنية (على الرغم من أن هناك القليل من القلق بشأن حصول الميليشيات على الأسلحة التي وفّرتها الولايات المتحدة). وبينما يبقى الجيش اللبناني مستقلاً من الناحية المؤسسية، إلّا أنه يتعامل مع «حزب الله» عن طريق المعينين من قبل الحكومة، لذلك ليس هناك شك بأن أي تنسيق بين قوتيهما العسكريتين سيزداد في ظل القيادة الجديدة.
وإلى جانب هاتين الخطوتين الكبيرتين، فإن القرارات التي تؤثر على نفوذ «حزب الله» على المؤسسات والسياسات الأخرى جديرة بالتتبع والمراقبة. فبالإضافة إلى صياغة القرارات والتمويل الخاصة بوزارات الصحة والمالية والدفاع والخارجية، أو السيطرة عليها مباشرة، سيكون للحزب سلطة للتأثير في كيفية تعامل بيروت مع العقوبات الدولية، واستراتيجية الدفاع الوطني، والاتهامات التي تصدر عن “المحكمة الخاصة بلبنان”. كما سيسعى إلى تعزيز سياسته المتمثلة في إعادة إنشاء علاقات رسمية بين لبنان ونظام الأسد السوري. ومن المحتمل أن يشمل ذلك ممارسة المزيد من الضغوط على اللاجئين السوريين للعودة إلى ديارهم – تلك السياسة التي أدت بالفعل إلى تحذيرات دولية متعددة بسبب المخاوف الإنسانية.
التوصيات
في 18 كانون الأول/ديسمبر، أعرب مسؤول في وزارة الخارجية الأمريكية، لم يُذكر اسمه، عن أمله في أن تعمل الحكومة اللبنانية المقبلة “مع الولايات المتحدة في المجالات ذات الاهتمام المشترك”. إلّا أن المسؤول أشار أيضاً إلى “قلق واشنطن العميق من القوة السياسية المتنامية لـ «حزب الله» داخل لبنان”، ومن “جهود الحلفاء السياسيين لـ «حزب الله» الذين يزودونه بتغطية رفيعة المستوى وهالة من الشرعية”.
وبالنظر إلى النتائج الظاهرة لعملية تشكيل الوزارة، من غير المرجح أن تعالج الحكومة الجديدة هذه “المجالات ذات الاهتمام المشترك” على نحو أفضل من الحكومة المؤقتة. بل على العكس من ذلك، ستوفر غطاءً أقوى للعمليات العسكرية لـ «حزب الله»، والتي تشمل السلوك التصاعدي الخطير مثل بناء الأنفاق إلى داخل إسرائيل وتعزيز الترسانة الصاروخية الدقيقة التوجيه التي يملكها الحزب. وتدل الجولة التي نظمها مؤخراً وزير الخارجية المؤقت باسيل للسفراء الأجانب على أمل تبديد الادعاءات المتعلقة بالصواريخ، على الطريقة التي سيتعامل فيها مع هذه القضايا في المستقبل.
وبمجرد قيام «حزب الله» رسمياً بتظليل الخط الفاصل بين السياسات التي تتبعها بيروت وتلك الخاصة به، سيكون لبنان أضعف مما هو عليه – سواء كونه عرضة للعقوبات الدولية أو للاستفزازات التي تأمر بها إيران بهدف تجنب الضغط الدولي على طهران. وعليه، يجب على الحكومات الأجنبية أن لا تضع المزيد من الضغوط المالية والسياسية على «حزب الله» وإيران فحسب، بل عليها أيضاً فرض ثمن على الحلفاء السياسيين المحليين للحزب. وإلا، سيضمن هؤلاء الشركاء استخدام «حزب الله» للوسائل البيروقراطية بدلاً من الأسلحة لتنفيذ أجندته في لبنان.
*حنين غدار، صحفية وباحثة لبنانية محنكة، وزميلة زائرة في زمالة “فريدمان” في معهد واشنطن.
